.jpeg)
DAFTAR SINGKATAN
PAD : Pendapatan Asli Daerah
UNDP :
United Nations Development
Programs
LTDC :
Lombok Tourism Development
Corporation
BTDC :
Bali Tourism Development
Corporation
ITDC :
Indonesia Tourism Development
Corporation
WTO : World Trade Organization
WTTC : World Tourism Travel Council
HPL : Hak Pengelolaan Lahan
HGB : Hak Guna Bangunan
KEK : Kawasan Ekonomi Khusus
MP3EI :
Masterplan Percepatan dan
Perluasan Pembangunan
Ekonomi Indonesia
SPI : Serikat Petani Indonesia
BUMD : Badan Usaha Milik Daerah
214
BPPN :
Badan Penyehatan Perbankan
Nasional
BPM : Badan Penanaman Modal
BPN : Badan Pertanahan Nasional
PERPRES : Peraturan Presiden
BAPPEDA :
Badan Perencanaan
Pembangunan Daerah
DPRD :
Dewan Perwakilan Rakyat
Daerah
DISBUDPAR :
Dinas Kebudayaan dan
Pariwisata
POKDARWIS : Kelompok Sadar Wisata
PDB : Produk Domestik Bruto
PDRB :
Produk Domestik Regional
Bruto
BPS : Badan Pusat Statistik
NPM : New Public Management
OPA : Old Public Administration
PERDA : Peraturan Daerah
ACF : Advocacy Coalition Framework
GORA : Gogo Rancah
RPJMD :
Rencana Pembangunan Jangka
Menengah Daerah
RIPPARDA :
Rencana Induk Pengembangan
Pariwisata Daerah
Keberadaan sektor pariwisata ditengarai sebagai
sektor pembangunan daerah yang mampu menyediakan
pertumbuhan ekonomi yang cepat dalam hal
kesempatan kerja, pendapatan, tarap hidup, dan dalam
hal mengaktifkan sektor produksi lain dalam negara
penerima wisatawan (Simatupang, 2009: 1). Namun,
kenyataannya, kebijakan desentralisasi pengelolaan
pariwisata tidak serta-merta menghadirkan kebijakan
pengembangan pariwisata di aras lokal yang berorientasi
pada kepentingan kesejahteraan warga , tetapi
banyak yang justru melakukan proses pelembagaan
kemiskinan warga , baik secara sosial, ekonomi,
maupun budaya.
Kebijakan pengembangan pariwisata yang
dihajatkan untuk mendukung kemajuan perekonomian
daerah, meningkatkan kesejahteraan warga ,
menghapus kemiskinan, mengatasi pengangguran,
serta melestarikan alam, lingkungan, dan sumberdaya,
sebagaimana tercantum dalam Pasal 4 UU
2
No. 10 Tahun 2009 tentang Kepariwisataan, telah
menimbulkan sejumlah permasalahan di tingkat lokal
(Gelgel, 2009: 54). Aktor-aktor politik lokal selaku
pengendali kebijakan pembangunan daerah, memang
semakin leluasa menunjukkan kekuasaannnya dalam
mengatur urusan daerahnya, tetapi sayangnya, bukan
untuk mewujudkan kesejahteraan warga (Sjahrir
dkk, 2014). Kebijakan desentralisasi pengelolaan
pariwisata yang dihajatkan untuk memperkuat posisi
dan peran warga justru banyak membuka ruang
terjadinya proses marginalisasi warga melalui
pentas kekuasaan elit lokalnya sendiri (Halim, 2014).
Dalam pengembangan kawasan pariwisata,
kebijakan yang seringkali “dipertontonkan” pemerintah
daerah yang selalu menuai penolakan warga , yakni
pembebasan lahan warga lokal (Manoppo, 2012:
4), sebab dampak dari kebijakan ini dianggap
melakukan proses marginalisasi warga , seperti
hilangnya sumber kehidupan warga sebagai petani
maupun tempat tinggalnya , penilaian
dan kompensasi (ganti rugi) yang tidak transparan, serta
tanpa melibatkan warga
Problematika kebijakan pembebasan lahan untuk
pengembangan kawasan pariwisata di daerah juga
terjadi di Pulau Lombok sebagai daerah pariwisata
unggulan NTB. Selain Senggigi yang terletak di
Kabupaten Lombok Barat dan Gili Trawangan yang
terletak di Kabupaten Lombok Utara, salah satu lokasi
3objek wisata di Pulau Lombok yang sedang dilanda
permasalahan kebijakan pembebasan lahan terjadi pada
kawasan Mandalika Resort yang terletak di wilayah
Kabupaten Lombok Tengah. Luas lahan kawasan
Mandalika Resort ini mencapai 1.249,4 hektar, yang
kebijakan pembebasannya satu paket dengan kebijakan
pembebasan lahan untuk pembangunan Bandara
Internasional Lombok yang juga berada di wilayah
Kabupaten Lombok Tengah (Karim, 2008).
Keputusan kebijakan pemerintah daerah
yang membebaskan lahan warga untuk
pengembangan kawasan Mandalika Resort ternyata
tidak berdampak positif terhadap proses pembangunan
pariwisatanyasebab kebijakan ini mendapatkan
penentangan warga sebagai pemilik lahan. Kondisi
ini tak pelak membuat proses pembangunan kawasan
Mandalika Resort yang diserahkan pemerintah daerah
kepada PT. Lombok Tourism Development Corporation
(LTDC) pada tahun 1999 berdasarkan Peraturan
Menteri Negara Agraria/Kepala BPN No. 2 Tahun
1999 mengalami stagnasi (Lombok Post, 11 Agustus
2014). Dalam perkembangannya, kondisi pariwisata
di kawasan Mandalika Resort ini jauh tertinggal jika
dibandingkan dengan beberapa kawasan pariwisata
unggulan lainnya di Pulau Lombok, seperti kawasan
Senggigi dan Gili Indah. Ketimpangan perkembangan
pariwisata di beberapa daerah ini di antaranya
4
terlihat dari kondisi infrastruktur dan fasilitas
pariwisatanya (Hanafi dan Ciptomulyono, 2011: 7).
Terjadinya aksi penentangan yang terus-menerus
dilakukan warga menjadi alasan pihak PT. LTDC
tidak bersedia melakukan proses pembangunan kawasan
Mandalika Resort, hingga pada akhirnya perusahaan
ini mengalami kebangkrutan akibat terjerat hutang
sebesar Rp. 1,3 triliyun yang tidak mampu dibayar pada
bank sebab terjadinya krisis moneter yang melanda
tanah air, yang ditandai dengan melonjaknya nilai tukar
dolar dengan rupiah pada tahun 1997. Sebagai jaminan
hutangnya, aset PT. LTDC akhirnya diambil alih pihak
Badan Penyehatan Perbankan Nasional (BPPN). Kondisi
ini juga dimanfaatkan warga untuk merebut
kembali lahan-lahan mereka sebab menganggap bahwa
PT. LTDC ini sudah bubar (Agus, 2008: 59).
Situasi yang melanda kawasan Mandalika Resort
ini di atas segera diantisipasi pemerintah daerah
dengan mengambil alih Hak Pengelolaan Lahan (HPL)
yang telah diberikan kepada PT. LTDC dan menunjuk
PT. Bali Tourism Development Corporation (PT. BTDC)
sebagai penggantinya, sebagaimana tertuang dalam PP
Nomor 50 Tahun 2008 dan Keputusan Menteri Keuangan
Nomor 237/KMK. 06/2008 tentang Penambahan
Penyertaan Modal Negara RI ke dalam Modal Saham
Perusahaan Perseroan (Lombok Post, 11 Agustus
2014). Namun, nasib pengelolaan pariwisata Mandalika
Resort di tangan PT. BTDC sejak tahun 2008 juga sama
5dengan waktu di tangan PT. LTDC, sebab tak kunjung
memperlihatkan tanda-tanda kemajuan. Problematika
yang dihadapi PT. BTDC dalam melakukan proses
pembangunan kawasan Mandalika Resort juga masih
sama dengan yang dihadapi PT. LTDC, yaitu sebab
permasalahan status lahan kawasan yang masih dalam
penguasaan warga lokal (Agus, 2008). Sementara
pihak PT. BTDC juga mengungkapkan bahwa tidak
mau melakukan proses pembangunan pariwisata di
kawasan Mandalika Resort ini sebelum semua
lahan kawasan ini dibebaskan dan Pemerintah
Daerah mengeluarkan izin Hak Pengelolaan Lahan
(HPL) untuk PT. BTDC (Suara NTB, 17 Juli 2014).
Seiring perpindahan lokasi bandara udara di
Lombok, dari wilayah Kota Mataram ke wilayah
Kabupaten Lombok Tengah, yang disertai dengan
perubahan status, dari Bandara Domestik menjadi
Bandara Internasional Lombok (BIL) yang beroperasi
sejak Oktober 2011, serta adanya program MP3EI,
pemerintah daerah kembali memberi perhatian
khusus terhadap pengembangan pariwisata di kawasan
Mandalika Resort. Alasan rasional, sebab secara
geografis, letak kawasan pariwisata Mandalika Resort
ini semakin dekat dengan Bandara Internasional
Lombok, sedangkan melalui program MP3EI, kawasan
Mandalika Resort telah dirancang sebagai kawasan
pariwisata terpadu dan menjadi salah satu mega proyek
6
pengembangan pariwisata di Pulau Lombok yang
menelan biaya sekitar Rp 30 Triliun (Lombok Post, 19
Maret 2012).
Di samping ditetapkan sebagai kawasan pariwisata
yang dikembangkan dengan model pariwisata terpadu,
berdasarkan Peraturan Pemerintah Nomor 52 Tahun
2014, kawasan Mandalika Resort yang mencakup
Pantai Kuta, Serenting, Tanjung An, Pantai Kelieu, dan
Gerupuk juga ditetapkan sebagai Kawasan Ekonomi
Khusus (KEK) (Lombok Post, 11 Agustus 2014). KEK
adalah kawasan dengan batas tertentu dalam wilayah
NKRI untuk menyelenggarakan fungsi perekonmian
yang bersifat khusus dan memperoleh fasilitas tertentu.
KEK dikembangkan melalui penyiapan kawasan yang
memiliki keunggulan geoekonomi dan geostrategi
dan berfungsi untuk menampung kegiatan industri,
ekspor, impor, dan kegiatan ekonomi lain yang memiliki
nilai ekonomi tinggi dan daya saing internasional. KEK
dibentuk untuk membuat lingkungan kondusif bagi
akitivitas investasi, ekspor, dan perdagangan guna
mendorong laju pertumbuhan ekonomi serta sebagai
katalis reformasi ekonomi menurut UU No. 39 Tahun
2009, Perpres No. 33 Tahun 2010, Kepres No. 8 Tahun
2010.
Bagi Kawasan Ekonomi Khusus (KEK) Mandalika
Resort yang berada di Lombok Tengah, keberadaannya
hanya menjual keunggulan sektor pariwisata, seperti
hotel, resort, agro-industry, serta eco-tourism. Penetapan
7KEK Mandalika Resort di Kabupaten Lombok Tengah ini
berbarengan dengan dua daerah lain, yakni KEK Morotai
di Provinsi Maluku Utara yang ditetapkan berdasarkan
PP No. 50 Tahun 2014 dan KEK Tanjung Api-Api di
Sumatera Selatan yang ditetapkan berdasarkan PP No.
51 Tahun 2014.
Adanya rencana pemerintah daerah untuk
melakukan pengembangan pariwisata di kawasan
Mandalika Resort melalui dukungan program MP3EI
pada tahun 2011, membuat reaksi penentangan dari
warga lokal terhadap kebijakan pembebasan lahan
untuk pengembangan kawasan Mandalika Resort yang
dianggap merugikan warga lokal, juga kembali
muncul. Beberapa aksi yang dilakukan warga
sebagai bentuk penentangan terhadap kebijakan
pembebasan lahan untuk pengembangan kawasan
pariwisata Mandalika Resort, di antaranya sebagai
berikut.
1) Tanggal 10 Desember 2013, dengan
mengatasnamakan dirinya sebagai Aliansi
warga Lombok Selatan, kelompok warga
pemilik lahan melakukan aksi demonstrasi di
depan Kantor Gubernur NTB, sambil melakukan
cap jempol darah, mereka menuntut pemerintah
daerah untuk segera mengusir pihak BTDC dari
kawasan terpadu Mandalika Resort (Lombok Post,
11 Desember 2013).
8
2) Pada tanggal 5 Februari 2014, ratusan massa
pemilik lahan yang mengatasnamakan dirinya
“Bersama untuk Keadilan Agraria” melakukan
unjuk rasa di depan Kantor Gubernur NTB yang
meminta agar pihak BTDC menghentikan proyek
pembangunannya di kawasan pariwisata terpadu
Mandalika Resort Kabupaten Lombok Tengah
(Observasi Langsung, 5 Februari 2014).
3) warga pemilik lahan yang tergabung dalam
Serikat Petani Indonesia (SPI) dan Kelompok Tani
Badai Laut Selatan melakukan aksi penghadangan
terhadap pembangunan jalan proyek Bali Tourism
Development Corporation (BTDC) di kawasan
Mandalika Resort Kute Lombok Tengah (http://
www.portalentebe.com, 20 Januari 2014).
4) Ratusan warga pemilik lahan menolak
pembangunan jalan dengan cara membuat pagar
pembatas dan menduduki lahan Mandalika
Resort di Kabupaten Lombok Tengah (Bali Post, 4
Desember 2013).
Adapun beberapa alasan penentangan warga
terhadap kebijakan pembebasan lahan untuk
pengembangan kawasan pariwisata Mandalika Resort,
di antaranya adalah sebagai berikut.
Pertama, terjadi perampasan lahan warga .
Menurut mereka, masih ada lahan seluas 135 hektar
yang menjadi milik warga lokal di dalam kawasan
9Mandalika Resort yang hingga kini belum pernah
dibebaskan, akan tetapi lahan ini sudah dikapling
oleh PT. MNC Land dan PT Gobel Internasional, termasuk
PT. Atrika dan PT. Sadana Arif Nusa yang merupakan
mitra bisnis dari PT. BTDC untuk mengembangkan
kawasan pariwisata terpadu Mandalika Resort ini
(Lombok Post, 11 Desember 2013).
Kedua, terjadi pengusiran warga dari lahan
garapannya. warga memprotes pemberian sertifikat
Hak Guna Bangunan (HGB) dan Hak Pengelolaan
Lahan untuk PT Atrika seluas 600 hektar dan PT.
Sadana Arif Nusa seluas 630 hektar untuk membangun
hutan tanaman industri, sebab penguasaan lahan oleh
kedua perusahaan ini telah menyebabkan ribuan
warga harus terusir dari lahan yang mereka telah
garap bertahun-tahun. Padahal, mereka sebelumnya
sudah mengantongi izin menggarap yang diterbitkan
pemerintah (Lombok Post, 11 Desember 2013).
Ketiga, terjadi inkonsistensi antara harga yang
telah ditetapkan dengan realisasi pembayaran lahan
warga . Dalam Ripparda Pemerintah Kabupaten
Lombok Tengah sudah tercantum harga lahan
warga sebesar Rp 750.000 per are. Akan tetapi
dalam realisasinya hanya 60 orang mendapatkan Rp
600.000, 85 orang yang mendapatkan Rp 450.000, dan 40
orang mendapatkan Rp 200.000. Dengan demikian harga
lahan yang diterima oleh seluruh warga sebesar
10
Rp 82.250.000. Padahal, dalam keputusan Ripparda
dikatakan bahwa perhitungan harga keseluruhan dari
lahan seluas 1.249,4 ha adalah Rp 7.500.000.000. Dengan
demikian, uang pembayaran lahan yang tidak sampai
ditangan penduduk sejumlah Rp 7.417.750.000 (Agus,
2008:59).
Keempat, tidak dilibatkannya warga dalam
pembicaraan tentang kebijakan pembebasan lahan.
warga yang memiliki lahan di kawasan Mandalika
Resort hanya diminta menjual tanahnya oleh pemerintah
daerah kepada pihak PT. LTDC tanpa pernah diajak
untuk membicarakan platform harga maupun relokasi
tempat tinggal dan mata pencaharian warga yang
hidup sebagai petani di kawasan Mandalika Resort.
Namun, warga hanya pasrah dengan keputusan
kebijakan pemerintah daerah, dan terpaksa harus
menjual lahannya meskipun dengan harga yang tidak
sesuai dengan keinginan warga itu sendiri (SPI
NTB, 2014)
Munculnya penolakan warga terhadap
kebijakan pembebasan lahan yang diberlakukan
Pemerintah Daerah Kabupaten Lombok Tengah untuk
pengembangan kawasan Mandalika Resort ini diklaim
sebagai penyebab kegagalan pengembangan pariwisata
di kawasan Mandalika Resort, sebab telah membuat
proses pembangunan berbagai fasilitas dan infrastruktur
pariwisata di kawasan ini , sejak ditangani PT.
LTDC mulai tahun 1999, hingga ditangani PT. BTDC
11
mulai tahun 2008, dan berubah menjadi PT. ITDC
sejak tahun 2013 terkesan jalan di tempat. Hingga saat
ini, pembangunan infrastruktur pariwisata di kawasan
Mandalika Resort seluas 1.249,4 hektar oleh perusahaan
pengembangnya hanya sebatas pada pembangunan
jalan sepanjang 4 km dengan lebar 90 meter dengan
dukungan anggaran sebesar Rp 52 miliar dan proses
penghijauan kawasan dengan menanam 480 ribu bibit
pohon industri, dan pohon peneduh di area seluas 240
hektar (Suara NTB, 15 Juli 2014).
Kebijakan pembebasan lahan yang masih
menimbulkan masalah dengan warga inilah yang
menjadi titik permasalahan yang menghambat proses
pembangunan kawasan Mandalika Resort ini .
Namun, meskipun menimbulkan permasalahan, hingga
penentangan dari warga selaku pemilik lahan,
tidak membuat pemerintah daerah bergeming untuk
mengubah apalagi membatalkan kebijakan pembebasan
lahannya. Hal ini terlihat dari sikap pemerintah daerah
yang terus mendesak keseriusan pihak pengembang
untuk segera melakukan proses pembangunan sarana
dan prasarana pariwisata di kawasan Mandalika Resort
ini (Lombok Post, 15 Januari 2014).
B. Dimensi Pengembangan Kepariwisataan
Pariwisata pada dasarnya merupakan suatu sistem
aktivitas perjalanan dalam rangka menikmati daya tarik
12
destinasi tujuan wisata. Dalam UU No. 10 Tahun 2009
tentang Kepariwisataan, dijelaskan bahwa pariwisata
adalah berbagai macam kegiatan wisata dan didukung
berbagai fasilitas serta layanan yang disediakan oleh
warga , pengusaha, pemerintah, dan pemerintah
daerah. Sedangkan menurut WTO (Richardson dan
Fluker, 2004: 7), “Tourism comprises the activities of persons,
travelling to and staying in place outside their usual environment for
not more than one consecutive year for leisure, business, and other
purposes”.
Sistem kepariwisataan diartikan Murphy (dalam
Pitana dan Gayatri, 2005: 45) sebagai keseluruhan dari
elemen-elemen yang terkait dengan kepariwisataan
(wisatawan, daerah tujuan wisata, perjalanan, industri,
dan lain-lain) yang merupakan akibat dari aktivitas
perjalanan wisata ke suatu daerah tujuan wisata
(destinasi wisata) sepanjang perjalanan ini tidak
bersifat permanen atau menetap.
Berdasarkan konsep ini di atas, pariwisata
sebagai proses perjalanan merupakan sebuah sistem
yang terdiri atas beberapa komponen atau elemen
yang harus disediakan bagi daerah-daerah penerima
kunjungan wisata ini (Hadinoto, 1996: 32), yaitu
sebagai berikut.
1) Atraksi wisata, yaitu berupa semua hal yang
berhubungan dengan daya tarik wisatawan
liburan.
13
2) Promosi wisata, yaitu suatu rancangan untuk
memperkenalkan atraksi yang ditawarkan dan cara
bagaimana atraksi ini dapat dikunjungi.·
3) Fasilitas dan pelayanan wisata. Fasilitas dan
pelayanan wisata yang dimaksud adalah semua
fasilitas dan pelayanan yang dibutuhkan dalam
perencanaan kawasan wisata.
4) Fasilitas dan pelayanan transportasi, meliputi
transportasi akses dari dan menuju kawasan wisata,
transportasi internal yang menghubungkan atraksi
utama kawasan wisata dengan atraksi lainnya,
termasuk semua jenis fasilitas dan pelayanan yang
berhubungan dengan transportasi darat, air,dan
udara.
5) warga pariwisata. Yang dimaksud dengan
warga pariwisata ini terdiri dari dua kategori,
yaitu warga pengirim wisatawan (pasar
wisata) dan warga penerima wisatawan
(pramuwisata) yang menyediakan akomodasi dan
pelayanan jasa pendukung wisata.
Dalam pengembangan pariwisata, keberadaan
kawasan pariwisata merupakan salah satu aspek
yang sangat penting dalam menunjang daya tarik
bagi wisatawan datang berkunjung ke daerah-daerah
tujuan wisata. Kawasan pariwisata merupakan
kawasan geografis yang memiliki perbedaan dalam
14
satu atau lebih wilayah administratif yang di dalamnya
terdapat daya tarik wisata, fasilitas umum, fasilitas
pariwisata, aksesibilitas, serta warga yang saling
terkait dan melengkapi terwujudnya kepariwisataan.
Pengembangan kawasan pariwisata merupakan suatu
upaya untuk meningkatkan keberadaan komponen-
komponen dari sistem pariwisata yang terdapat pada
suatu kawasan geografis tertentu (Pitana dan Diarta,
2009: 125).
Berkembangnya suatu kawasan pariwisata sangat
didukung oleh keberadaan dan kondisi dari komponen-
komponen sistem pariwisata yang terdapat pada suatu
kawasan pariwisata ini . Oleh sebab itu, menurut
Gun (1994), pengembangan kawasan pariwisata pada
dasarnya tidak terlepas dari upaya untuk meningkatkan
keberadaan dari komponen-komponen pariwisata suatu
kawasan yang meliputi.
1) objek dan daya tarik (atractions) yang mencakup
alam, budaya, buatan, dan sebagainya;
2) aksesibilitas (accessibility) yang mencakup
dukungan sistem transportasi meliputi rute atau
jalur transportasi, fasilitas terminal, bandara,
pelabuhan, dan moda transportasi;
3) amenitas (amenities) yang mencakup fasilitas
penunjang wisata yang meliputi akomodasi,
restoran, riteal, toko souvenir, fasilitas money
15
changer, tour and travel, pusat informasi wisata,
dan sebagainya;
4) fasilitas pendukung (ancillary services) yang meliputi
ketersediaan fasilitas bank, telekomunikasi, post,
rumah sakit, dan sebagainya;
5) kelembagaan (institutions) yaitu ketersediaan dan
peran masing-masing unsur dalam mendukung
terlaksananya kegiatan pariwisata.
Dalam menunjang kesuksesan pengembangan
kawasan pariwisata, sistem perencanaannya harus
menggabungkan aspek-aspek aksesibilitas, karakteristik
dari infrastruktur pariwisata, tingkat interaksi sosial,
keterkaitan (kompatibilitas) dengan sektor lain, daya
tahan akan dampak pariwisata, tingkat resistensi
warga lokal, dan seterusnya (Pitana dan Diarta,
2009: 134).
Beberapa teknik yang dapat dilakukan sebagai
pendekatan dalam pengembangan kawasan pariwisata
pada daerah-daerah yang memiliki potensi pariwisata,
adalah:
1) carrying capacity: mengkaji daya dukung kawasan
pariwisata dengan menentukan batasan yang tidak
boleh dilewati dalam pengembangan kawasan;
2) recreational carrying capacity: mengkaji dampak
pengembangan kawasan pada lingkungan dan
diidentifikasi tingkat kritisnya;
16
3) recreational opportunity spectrum: mengkaji
karakteristik kawasan dengan setting yang berbeda
dan memadukannya dengan peluang rekreasi
untuk keuntungan terbaik bagi pengguna kawasan
dan lingkungan;
4) limits of acceptable change: Mengkaji ketentuan
batas perubahan yang dapat diterima dalam
pengembangan kawasan;
5) visitor impact management model: mengkaji
keterkaitan antara perencanaan, pengawasan, dan
pengambilan keputusan;
6) visitor experience and resource protection model:
Menentukan cakupan pengalaman wisatawan
yang dapat ditawarkan dalam sebuah kawasan
yang dikembangkan;
7) visitor activity management program: mengkaji
kebutuhan wisatawan yang datang berkunjung ke
suatu kawasan (Melakukan perubahan orientasi
dari produk ke pemasaran);
8) tourism opportunity spectrum: dalam pengembangan
kawasan, spektrum pengukuran dan penilaian
indikator perencanaan harus dapat diamati dan
terukur, dapat dikendalikan di bawah manejemen
kontrol, mempengaruhi pilihan wisatawan untuk
wisata, dan memiliki karakteristik dengan kondisi
tertentu.
17
Dewasa ini, besarnya peran sektor pariwisata dalam
mendukung pertumbuhan ekonomi tidak lagi dianggap
hanya sebagai aktivitas hiburan, tetapi sudah menjelma
menjadi aktivitas industri jasa strategis yang mampu hadir
sebagai pendulang utama perekonomian negara dan
warga . Akibatnya, banyak negara menjadikannya
sebagai prioritas dalam kebijakan pembangunannya.
Apalagi dalam menghadapi ledakan globalisasi
pariwisata yang terjadi akibat pesatnya pertumbuhan
teknologi, informasi, dan komunikasi pada era milenium
(Pendit, 2011), pengembangan pariwisata di berbagai
negara atau daerah sebagai destinasi wisata menjadi
suatu keharusan dalam rangka mewujudkan pariwisata
sebagai sektor penggerak perekonomian untuk meraih
devisa negara (Wahab, 1996: 5).
19
B A B I I
SISTEM PENGEMBANGAN
KAWASAN PARIWISATA
A. Tata Ruang Kawasan Pariwisata
Mandalika Resort merupakan kawasan pariwisata
unggulan daerah Nusa Tenggara Barat. Kawasan ini
terletak di bagian selatan Pulau Lombok, yang secara
administratif, termasuk dalam wilayah Kabupaten
Lombok Tengah. Berada di bagian selatan Pulau
Lombok, Kawasan Mandalika Resort memiliki
keindahan alam pantai yang sangat memesona dengan
hamparan pasir putih yang membentang dari ujung
timur ke barat sepanjang pantai, sehingga menjadi
daya tarik tersendiri bagi para wisatawan yang datang
berkunjung ke Lombok Tengah Nusa Tenggara Barat.
Mandalika Resort merupakan salah satu destinasi
wisata yang banyak diminati para wisatawan yang
datang ke Pulau Lombok pada khususnya dan NTB
pada umumnya.
Awal penetapan Mandalika Resort sebagai kawasan
pariwisata NTB terjadi pada tahun 1989, berdasarkan SK
Gubernur NTB No. 20 Tahun 1989 dengan luas lahannya
20
yang mencapai 1.249,4 hektar, yang pembebasan
lahannya satu paket dengan pembebasan lahan untuk
pembangunan Bandara Internasional Lombok (Karim,
2008). Berdasarkan Rencana Tata Ruang Wilayah
Provinsi NTB Tahun 2009-2029, kawasan pariwisata
Mandalika Resort juga ditetapkan sebagai kawasan
strategis untuk kepentingan pertumbuhan ekonomi
daerah wilayah IV dengan sektor unggulan pariwisata
dan industri (Dokumentasi, BTDC, 2013).
Nama Mandalika yang disematkan pada kawasan
Mandalika Resort diambil dari nama legenda seorang
putri raja di Lombok yang bernama Putri Mandalika
yang dalam mitos warga lokal Lombok memiliki
paras cantik sehingga diperebutkan banyak pemuda yang
ingin menjadikannya sebagai istri. Namun, sebab tidak
ingin ada di antara pemuda ini ada yang kecewa,
akhirnya dia menceburkan diri ke laut dan menjelma
menjadi nyale (hewan sejenis cacing laut yang biasa
muncul setiap tahun pada musim hujan). Hingga saat
ini, mitos ini tetap diabadikan warga lokal
Lombok melalui event budaya Bau Nyale dalam setiap
tahunnya yang pusat kegiatannya diadakan di sepanjang
pantai sekitar kawasan Mandalika Resort (Agus, 2008).
Selanjutnya, keseriusan pemerintah daerah untuk
merealisasikan konsep pengembangan pariwisata
Mandalika Resort ditindaklanjuti dengan melakukan
penataan kawasan dan melakukan kajian tentang
model pengembangan pariwisata yang tepat sesuai
21
dengan karakteristik kawasan Mandalika Resort
ini . Dengan mempertimbangkan dua titik pusat,
yaitu tata kehidupan lama untuk suasana agraris, yang
meliputi aspek perkembangan kehidupan nelayan dan
pola kehidupan sosial warga , dan tata kehidupan
baru untuk ruang pembangunan fasilitas-fasilitas baru
yang mendukung pariwisata, desain tata ruang kawasan
Mandalika Resort yang dibagi menjadi empat zona
dengan masing-masing peruntukannya, sebagaimana
dijelaskan dalam tabel di bawah ini:
Tabel 4.15
Zona Tata Ruang Kawasan Pariwisata Mandalika Resort
No Zona Kawasan Peruntukan
1 Lingkungan
intensif wisata
Lingkungan untuk kegiatan wisata,
pengadaan sarana atau fasilitas pelayanan
yang disediakan bagi wisatawan.
Lingkungan ini berada di bagian timur
ruang kawasan Mandalika Resort
2 Lingkungan
pedesaan
Lingkungan Dusun dengan segala
fasilitasnya dan merupakan lingkungan
kehidupan lama yang ditinggalkan
dengan mempertahankan citra aslinya
serta memperbaiki fasilitas lingkungan
3 Lingkungan
pelestarian pantai
Lingkungan perlindungan dan pengasetan
potensi perairan pantai di teluk Kute
beserta flora dan fauna
4 Lingkungan
pelindung
pelestarian
wilayah pesisir
Lingkungan daerah penyangga yang
memanjang atau meninggi dalam batas-
batas yang dibentuk oleh sifat alaminya
Sumber: Disbudpar Kabupaten Lombok Tengah, 2012
22
B. Desain Pengembangan Kawasan Pariwisata
Secara administratif, lokasi kawasan pariwisata
Mandalika Resort berada di wilayah Desa Kuta, Desa
Mertak, Desa Sengkol, Desa Sukadana, dan Desa Teruwai
di Kecamatan Pujut kabupaten Lombok Tengah.
Berdasarkan Rencana Tata Ruang Wilayah Kabupaten
Lombok Tengah 2011-2031 yang tertuang dalam Perda
No. 7 Tahun 2011, tata guna lahan kawasan pariwisata
Mandalika Resort dirancang sebagai kawasan unggulan
destinasi wisata kabupaten dalam rangka mendukung
kemajuan perekonomian daerah (Dokumentasi, BTDC,
2013). Namun, sayangnya hingga saat ini, kondisi tata
guna lahan yang termasuk dalam tata ruang kawasan
Mandalika Resort masih berupa lahan perkebunan,
pertanian, dan permukiman penduduk.
Penetapan kawasan Mandalika Resort sebagai
kawasan andalan dan unggulan destinasi wisata
benar-benar diproyeksikan sebagai tumpuan dan
harapan pemerintah maupun warga untuk
menghadirkan pariwisata sebagai penggerak
perekonomian daerah. Hal ini terlihat dari grand design
atau Rencana Induk Pembangunan Kepariwisataan
Daerah Kabupaten Lombok Tengah dengan deskripsi
wujud ideal keberhasilan yang dicita-citakannya,
sebagaimana tertuang dalam rumusan pernyataan visi
kepariwisataannya sebagai berikut.
23
“Terwujud sebagai kepariwisataan yang berdaya saing,
berkelanjutan, memiliki posisi strategis nasional, mampu
meningkatkan pembangunan daerah dan kesejahteraan
warga “.
Dalam rangka menggapai cita-cita ideal
keberhasilan pengembangan pariwisata daerah yang
tertuang dalam rumusan pernyataan visinya ini ,
pemerintah daerah setempat mempersiapkan rancangan
misi kepariwisataannya sebagai berikut.
1) Mengembangkan industri pariwisata yang
efisien, berdaya saing, kredibel, mensinergiskan
kemitraan antarusaha, bertanggung jawab
terhadap lingkungan alam dan sosial budaya, dan
mensejahterakan warga ;
2) mengembangkan destinasi pariwisata yang berdaya
saing, berkelanjutan, memiliki posisi strategis
nasional, mampu meningkatkan pembangunan
daerah dan mensejahterakan warga ;
3) mengembangkan pemasaran pariwisata yang
unggul, efektif, dan bertanggung jawab untuk
meningkatkan kunjungan wisatawan, baik
wisatawan nusantara maupun wisatawan
mancanegara;
4) mengembangkan kelembagaan dan tata kelola
kepariwisataan yang mampu mendorong
terwujudnya pembangunan industri pariwisata,
24
destinasi pariwisata, dan pemasaran pariwisata
yang berdaya saing dan berkelanjutan (Disbudpar
Kab. Lombok Tengah, 2013).
Selanjutnya, dengan mengacu pada empat zona
peruntukan dalam penataan ruang kawasan pariwista
daerah, grand design pengembangan pariwisata di
kawasan Mandalika Resort diformulasikan dengan tiga
pendekatan, sebagai berikut.
Tabel 4.16
Pendekatan Grand Design
Pengembangan Pariwisata Mandalika Resort
No Pendekatan Target
1 Pusat pertumbuhan
(growth pole)
Pengembangan Mandalika Resort
sebagai pusat pertumbuhan
berdasarkan potensi yang dimiliki
meliputi area strategis, ekonomi,
produk, image, dan sebagainya
serta mengintegrasikannya
dalam pengembangan sistem
infrastruktur pendukung yang
efisien.
2 Integrasi fungsional
(functional integration)
Alternatif pendekatan
pengembangan Mandalika
Resort harus mengutamakan
adanya integrasi yang diciptakan
secara sengaja sebab adanya
fungsi yang komplementer.
3 Pendekatan desentralisasi
(decentralization
approach)
Pengelolaan pengembangan
pariwisata Mandalika Resort
harus memberi kewenangan
kepada pemerintah daerah
dalam memutuskan strategi dan
kebijakannya.
Sumber: Disbudpar Kabupaten Lombok Tengah, 2012
25
C. Tata Guna Lahan Kawasan Pariwisata
Tidak seperti beberapa kawasan unggulan
pariwisata lainnya di Pulau Lombok yang ditetapkan
bersamaan dengan Mandalika Resort sebagai kawasan
pariwisata unggulan di NTB melalui SK Gubernur No.
20 Tahun 1989, seperti kawasan pariwisata Senggigi
dengan kebijakan pengelolaan pariwisatanya dengan
sistem persaingan antarinvestor dan Gili Trawangan
dengan pariwisata kerakyatan (Karim, 2008: 43), bahwa
perkembangan pariwisata di kawasan Mandalika
Resort dengan sistem padat modal ini memang jauh
tertinggal. Indikator tidak berkembangnnya pariwisata
di kawasan Mandalika Resort, di antaranya, terlihat dari
keberadaan fasilitas akomodasi hotel berbintang yang
hanya 2 unit, yaitu Novotel dan Grand Royal. Padahal,
dalam Ripparda Kabupaten Lombok Tengah, proyeksi
terhadap pengembangan pariwisata Mandalika Resort
meliputi hal-hal berikut.
Pertama, Objek dan Daya Tarik (Attractions).
Kawasan pantai yang menjadi daya tarik pariwisata
di wilayah selatan Lombok Tengah, dalam
pengembangannya, dilakukan dengan strategi
konservasi. Sebagai kawasan lindung, daerah pantai
selatan ini memiliki ekosistem pantai yang menarik.
Pola pengembangannya terbagi menjadi dua, yaitu
pengembangan pantai terjal (rocky beach) di bagian
timur dan pantai dataran berpasir (sandy beach) yang
26
lebih ditekankan padai bagian barat. Pengembangan
objek daya tarik wisata pantai lebih ditekankan pada
pengembangan pariwisata bertemakan wisata minat
khusus (special interest tourism) dengan melihat potensi
dan karakter pantai ini . Dengan demikian, pantai
akan berkembang bersama dan saling komplementer
dengan masing-masing objek daya tarik wisata serta
memiliki keunggulan komparatif dan kompetitif.
Kedua, Aksesibilitas (Accessibility). Untuk
menjangkau objek wisata pantai yang akan
dikembangkan, perlu dibangun jalan dengan intensitas
dan keterjangkauan yang tidak merusak ekosistem
pantai dan lingkungan. Selain akses menuju objek
pariwisata pantai, ketersediaan alat-alat transportasi
menuju objek pariwisata pantai juga harus disediakan
secara memadai untuk memudahkan wisatawan yang
datang berkunjung dalam menjangkau seluruh lokasi
objek daya tarik wisata pantai.
Ketiga, Amenitas (Amenities). Untuk memberi
fasilitas akomodasi bagi kenyamanan para wisatawan
selama menikmati objek daya tarik wisata, perlu
dikembangkan berbagai tipe sarana akomodasi, baik
berupa hotel bintang, melati, dan pondok wisata yang
dikembangkan sesuai dengan lingkungan setempat,
memperhitungkan tingkat keterjangkauan, dan
permintaan pasar. Pengembangan akomodasi untuk
mendukung fasilitas pariwisata ini harus mematuhi
27
ketentuan peraturan tentang kawasan lindung sempadan
pantai untuk penyediaan ruang publik.
Keempat, Fasilitas Pendukung (Ancillary Service).
Beberapa fasilitas pendukung yang harus disediakan
untuk memberi kenyamanan dan ketenangan
wisatawan dalam mengunjungi objek daya tarik wisata
pantai ini di antaranya adalah sarana telekomunikasi,
kesehatan, bank, hiburan, olah raga, ibadah, dan fasilitas
publik lainnya.
Kelima, Kelembagaan (Institutions). Keberadaan
institusi, manajamen, dan sumber daya manusia
pariwisata pada hakikatnya adalah faktor penentu
dalam penyediaan pelayanan kegiatan pariwisata secara
profesional. Oleh sebab itu, perlu dikembangkan agar
dapat memberi pelayanan yang lebih profesional.
Pada aspek kelembagaan perlu ada peningkatan
minat warga untuk ikut membentuk lembaga
yang bergerak di bidang pariwisata, sedangkan pada
aspek manajemen dan sumber daya manusia perlu
ditingkatkan pengetahuan dan kemampuan terhadap
pengelolaan dan pengembangan potensi pariwisata
yang ada, baik melalui pelatihan maupun pendidikan.
Selanjutnya, berdasarkan rencana tata ruang
kawasan Mandalika Resort yang dirancang sebagai
kawasan pariwisata terpadu dengan luas lahannya yang
mencapai 1.249,4 hektar yang diperoleh Pemerintah
Daerah Kebupaten Lombok Tengah melalui kebijakan
28
pembebasan lahan, elemen-elemen pemanfaatan lahan
kawasan Mandalika Resort diatur peruntukannya
sebagai berikut.
Tabel. 5.1
Elemen Pemanfaatan Lahan Kawasan Mandalika Resort
No Pemanfaatan Lahan Perkiraan Luas Prosentase
1 Permukiman 269,4 ha 21,6 %
2 Hotel 92,7 ha 7,4 %
3 Penggunaan Bersama 86,3 ha 6,9 %
4 Pusat Perniagaan 12,9 ha 1,0 %
5 Pusat Kesehatan/Kebugaran 2,8 ha 0,2 %
6 Lapangan Golf 141,6 ha 11,3 %
7 Tempat Rekreasi 30,1 ha 2,4 %
8 Fasilitas Publik 4,2 ha 0,3 %
9 Infrastruktur 109,7 ha 8,8 %
10 Ruang Terbuka 499,6 ha 40,0 %
Total Lahan 1.249,4 ha 100,0%
Sumber: PT. BTDC 2012
D. Status Lahan Kawasan Pariwisata
Pengembangan kawasan Mandalika Resort
sebagai kawasan pariwisata terpadu dengan kebutuhan
lahannya yang mencapai 1.249,4 hektar, secara geografis
mencakup lima desa, yaitu Desa Kuta, Desa Mertak,
Desa Sengkol, Desa Sukadana, dan Desa Teruwai
29
di Kecamatan Pujut Kabupaten Lombok Tengah
(Dokumentasi, BTDC, 2012). Selanjutnya, berdasarkan
hasil pemetaan terhadap status lahan yang termasuk
dalam tata ruang kawasan Mandalika Resort ini
meliputi sebagai berikut.
a. Tanah negara bebas; kategori tanah ini adalah
milik negara tetapi tidak memiliki sertifikat hak
milik negara, sedangkan warga lokal yang
menguasai lahan-lahan ini untuk kepentingan
lahan pertanian juga tidak memiliki bukti
kepemilikan atas penguasaan lahan ini .
b. Tanah negara dikuasai; kategori tanah ini adalah
milik negara yang memiliki sertifikat hak milik
negara, tetapi sebab diterlantarkan akhirnya
dikuasai warga lokal dan menggarapnya
sebagai lahan pertanian. Bukti penguasaan
warga lokal terhadap lahan ini hanya
SPPT yang didapatkannya melalui desa.
c. Tanah hak guna lahan; kategori tanah ini adalah
milik warga , dengan kepemilikan berdasarkan
UPA. Dalam kategori tanah ini, bukti penguasaan
warga atas tanah ini dibuktikan
dengan kepemilikan sertifikat Hak Pengelolaan
Lahan (HPL), Hak Guna Usaha (HGU), dan Hak
Guna Bangunan (HGB) yang dikeluarkan Badan
Pertanahan Nasional (BPN) Kabupaten Lombok
Tengah.
30
d. Tanah hak milik dan adat; kategori tanah ini adalah
milik pribadi dan adat, dan bukti penguasaan tanah
ini berupa sertifikat milik dalam bentuk pipil.
Lokasi dari lahan-lahan yang berada dalam
penguasaan warga lokal ini menyebar di berbagai
titik, yang dimanfaatkan warga sebagai tempat
tinggal dan aktivitas mata pencahariannya sebagai
petani. Status lahan yang dalam penguasaan warga
ini diidentifkasi sebagai masalah bagi pengembangan
kawasan Mandalika Resort yang memprioritaskan
perluasan lahan. Dari 1.249,4 hektar luas lahan kawasan
Mandalika Resort ini , terdapat 135 hektar yang
berada pada 31 titik yang diklaim warga masih
menjadi miliknya. Sementara di sisi lain, pihak PT. BTDC
sebagai mitra pemerintah daerah yang telah diberikan
Hak Pengelolaan Lahan (HPL) juga mengklaim bahwa
lahan seluas 1.249,4 hektar ini sebagai miliknya,
sebab dianggap sebagai tanah pemerintah dan sudah
mengantongi izin pengelolaannya, sehingga merasa
tidak perlu dilakukan pembebasan lagi (www.portalntb.
com).
Menurut pihak BPN Kabupaten Lombok Tengah,
dari 31 titik, ada 16 titik dengan luas 22 hektar yang sudah
tidak ada masalah dengan warga sebab sudah ada
bukti pembebasannya. Selanjutnya, ada 2 titik dengan
luas 0,29 hektar yang perlu pendalaman lagi sebab
hak ahli warisnya banyak, yaitu 7 orang, sementara
yang melakukan transaksi hanya 1 orang, sedangkan
31
seluas 109 hektar yang tersebar di 13 titik, berdasarkan
data BPN, kesaksian pelaku pembebasan, kepala desa,
maupun kadus, tidak ditemukan bukti pembebasannya
(Suara NTB, 26 Oktober 2016). Data ini juga diperkuat
hasil klarifikasi Tim Klinis yang dipimpin Asisten I
Tata Praja dan Aparatur Pemerintah Provinsi NTB,
yang menemukan adanya lahan seluas 109 hektar yang
tersebar di 13 titik yang sebenarnya masih menjadi milik
warga sebab memang belum pernah dibebaskan
(Suara NTB, 15 Juli 2014).
Beberapa argumentasi kuat pemerintah daerah
melakukan pembebasan lahan pada kawasan Mandalika
Resort adalah sebagai berikut:
a. Selama lahan-lahan di kawasan Mandalika ini
masih dalam penguasaan warga lokal,
maka sulit mengharapkan pariwisata di kawasan
Mandalika Resort berkembang dengan tipologi
warga sekitarnya yang masih hidup dengan
mengandalkan sektor pertanian.
b. Dengan dibebaskannya lahan ini , pariwisata
di kawasan Mandalika Resort dapat berkembang
sehingga lahan ini memberi keuntungan
bagi banyak pihak, baik penerimaan keuangan
pemerintah daerah maupun warga sebab
memungkinkan bagi terbukanya lapangan
pekerjaan bagi warga .
32
c. Pihak PT. LTDC selaku perusahaan pengembang
pariwisata yang waktu itu ditunjuk sebagai investor
menyatakan bahwa akan bersedia melakukan
proses pembangunan berbagai sarana dan
fasilitas pariwisata di kawasan Mandalika Resort
dengan syarat bahwa lahan-lahan ini sudah
dibebaskan dari penguasaan warga lokal, dan
pemerintah daerah menyerahkan hak pengelolaan
lahannya.
Berdasarkan pertimbangan kepentingan
pengembangan pariwisata dan hasil kajian terhadap
status-status kepemilikan warga terhadap lahan
di kawasan Mandalika Resort yang dilakukan Badan
Pertanahan Nasional (BPN) Kabupaten Lombok
Tengah, formulasi kebijakan pembebasan lahannya
ditempuh melalui mekanisme sebagai berikut.
a. Pembebaspaksaan; mekanisme pembebasan
lahan warga ini dilakukan dengan cara
pengambilalihan lahan secara langsung oleh
pemerintah daerah dari penguasaan warga
tanpa harus ada kompensasi apa pun yang
diberikan kepada warga lokal yang selama
ini menempati dan menggarap lahan kawasan
Mandalika Resort, sebab lahan ini
merupakan lahan negara yang digarap secara
bebas oleh warga lokal. Mekanisme ini
diberlakukan bagi warga yang menempati
33
lahan kawasan Mandalika Resort, tetapi tidak
memiliki bukti apapun menguasai lahan ini .
b. Pemberian ganti rugi; pembebasan lahan
warga lokal melalui mekanisme ini dilakukan
pada status lahan yang memang merupakan milik
negara atau pemerintah, dengan cara memberi
uang ganti rugi sebagai kompensasi terhadap
kerugian materi atas bangunan-bangunan
dan pohon-pohon yang telah ditanam sendiri
oleh warga di atas lahan-lahan kawasan
Mandalika Resort ini . Cara ini diterapkan
bagi warga yang memiliki bukti, berupasurat
keterangan menempati lahan, seperti hak guna
lahan, SPPT, atau keterangan lainnya yang bukan
hak milik lahan.
c. Transaksi jual beli lahan; kebijakan pembebasan
lahan dari penguasaan warga lokal yang
dilakukan melalui mekanisme jual beli lahan ini
diperuntukkan bagi lahan-lahan yang memang
status kepemilikannya ada pada warga ;
lahan-lahan ini sudah memiliki sertifikat atas
nama warga atau tanah adat. Oleh sebab
itu, kesediaan warga untuk menjualnya
bergantung pada kesepakatan harga antara
warga dengan perusahaan pengembang
kawasan pariwisata Mandalika Resort.
34
B A B I I I
POLITISASI PENGEMBANGAN
KAWASAN PARIWISATA
A. Latar Perumusan Kebijakan Pengembangan
Kawasan Pariwisata
Pariwisata merupakan salah satu sektor andalan
yang dimiliki oleh sebagian daerah yang ada di wilayah
Provinsi Nusa Tengara Barat untuk membangun
perekonomian warga maupun pemerintah daerah.
Ragam keindahan alam dan aneka budaya yang dimiliki
warga NTB menjadikan pengembangan sektor
pariwisata ini semakin menjadi prioritas kebijakan
pembangunan daerah, terlebih lagi di era otonomi daerah
yang telah memberi banyak kewenangan kepada
daerah untuk mengatur dan mengurus potensi-potensi
daerah yang diharapkan dapat mendukung kemajuan
daerah. Di antara daerah-daerah yang ada di wilayah
Provinsi NTB yang mengandalkan dan menggalakkan
sektor pariwisata sebagai sumber penerimaan keuangan
pemerintah dan warga adalah Kabupaten Lombok
Tengah.
Keberadaan sektor pariwisata di Kabupaten
Lombok Tengah diproyeksikan menjadi unggulan
untuk membangun perekonomian daerah dalam rangka
mewujudkan kesejahteraan warga (Dokumentasi,
35
Disbudpar, 2012). Latar belakang muncul gagasan untuk
menjadikan sektor pariwisata sebagai alternatif andalan
untuk membangun perekonomian daerah di Kabupaten
Lombok Tengah ini berawal dari situasi kemiskinan yang
melanda warga Lombok akibat adanya kebijakan
konversi status tanah warga untuk perkebunan
yang dilakukan pemerintah kolonial.
Lahan-lahan yang semula menjadi milik
warga “dibebaspaksaan” oleh pemerintah kolonial
pada waktu itu, sehingga warga kehilangan
lahan untuk mata pencahariannya sebagai petani.
Kondisi kemiskinan warga Lombok akibat
hubungan vertikal-eksploitatif negara dan rakyat yang
diperlihatkan melalui kebijakan konversi status tanah
pada waktu itu juga terus berlanjut hingga pada masa
pemerintahan Orde Lama sampai pemerintahan Orde
Baru. Hal ini terlihat dari ketika terjadi puncak kelaparan
warga Lombok yang berlangsung sampai tahun
1978. Kelaparan warga Lombok pada masa itu
terkenal dengan sebutan “eceng gondok”, yang diambil
dari nama tanaman yang terpaksa dimakan penduduk
waktu itu sekadar untuk menyambung hidupnya.
Terjadinya peristiwa kelaparan ini sebab
beras hasil pertanian warga Lombok diangkut
semua ke Pulau Jawa dengan alasan waktu itu untuk
mempertahankan “stabilitas ekonomi nasional” (Agus,
2008: 4).
36
Situasi kelaparan yang melanda warga
Lombok akibat kekurangan beras ini , mendapatkan
perhatian pemerintah daerah pada waktu itu, dimana
pada tahun 1979 Gubernur NTB, Gatot Soeherman,
mengeluarkan kebijakan di bidang pertanian untuk
penanaman padi dengan sistem gogo rancah (gora).
Sistem pertanian gora adalah model penanaman padi
tanpa harus menuggu tergenangnya air di sawah,
dengan terlebih dahulu membongkar tanah pertanian
pada musim kemarau. Melalui model ini petani
dapat lebih awal melakukan proses penanaman
padinya tanpa harus bergantung pada hujan yang besar.
Namun, kebijakan di bidang pertanian penanaman padi
ini tidak mampu membuat warga Lombok
keluar dari kemelut kemiskinan yang mereka hadapi
(Dokumentasi, 2008). Dengan kata lain, sistem Gogo
Rancah yang diproyeksikan sebagai alternatif untuk
mengatasi kemiskinan ini tidak memiliki banyak
arti bagi perubahan kondisi kemiskinan yang dialami
warga Lombok.
Tidak terpecahkannya persoalan kemiskinan
warga Lombok melalui kebijakan pertanian
pemerintah daerah dengan sistem gogo rancah ini
akhirnya mendapatkan perhatian dari pemerintah pusat.
Selanjutnya, pada tahun 1980, Pemerintah Republik
Indonesia meminta United Nation Development Programme
(UNDP) untuk melakukan suatu studi tentang alternatif
pembangunan di wilayah NTB dalam rangka mengatasi
37
problem kemiskinan warga nya. Hasil kajian
UNDP menyatakan bahwa potensi yang menonjol di
NTB untuk dikembangkan adalah potensi pariwisata.
Selanjutnya, UNDP merekomendasikan kebijakan
kepariwisataan sebagai jalan mengadakan diversifikasi
perekonomian NTB, terutama di Lombok. Selain
sebab potensi keindahan alam yang memadai di Pulau
Lombok, rekomendasi UNDP ini juga diperkuat
dengan asumsi bahwa pengembangan pariwisata dapat
menjadi pembuka jalan bagi pengembangan sektor lain
di daerah NTB (Agus, 2008: 45).
Menindaklanjuti rekomendasi UNDP ini ,
Pemerintah Pusat selanjutnya membuat kebijakan
tentang penetapan daerah NTB sebagai salah satu
daerah tujuan wisata (DTW) di Indonesia. Keseriusan
pemerintah pusat untuk membantu pengembangan
pariwisata sebagai sektor alternatif pemecahan masalah
kemiskinan warga di daerah, termasuk di Pulau
Lombok, dibuktikan dengan dikeluarkannya Peraturan
Pemerintah Republik Indonesia No.24 Tahun 1979
tentang Penyerahan Sebagian Urusan Pemerintah
dalam Bidang Kepariwisataan kepada Daerah Tingkat I
atau Provinsi (Karim, 2008).
Sebagai langkah awal untuk mengembangkan
sektor pariwisata di NTB, pihak Pemerintah Provinsi
NTB menunjuk dan menetapkan beberapa kawasan
yang dianggap strategis sebagai kawasan unggulan
38
pariwisata NTB. Berdasarkan SK Gubernur NTB
No.133 Tahun 1984 tentang Penunjukkan Lokasi dan
Pengaturan Penggunaan Tanah untuk Pengembangan
Pariwisata di Provinsi NTB, kawasan Mandalika Resort
yang berada di Kabupaten Lombok Tengah merupakan
salah satu kawasan pariwisata yang dianggap strategis
di Pulau Lombok oleh Pemerintah Provinsi NTB
yang pengelolaannya diserahkan kepada Pemerintah
Daerah Tingkat II Kabupaten Lombok Tengah.
Namun, dalam perjalannya, perkembangan kondisi
pariwisata di kawasan Mandalika Resort sejak berada
dalam pengelolaan Pemerintah daerah tidak kunjung
mengalami kemajuan, baik dalam hal pembangunan
fasilitas maupun infrastruktur pariwisatanya.
B. Penetapan Isu Kebijakan Pengembangan
Kawasan Pariwisata
Secara administratif, berdasarkan tata ruang
kawasan Mandalika Resort yang dirancang sebagai
kawasan pariwisata terpadu dengan luas lahannya yang
mencapai 1.249,4 hektar termasuk dalam wilayah lima
desa, yaitu Desa Kuta, Desa Mertak, Desa Sengkol,
Desa Sukadana, dan Desa Teruwai di Kecamatan Pujut
Kabupaten Lombok Tengah. Kawasan pantai yang
menjadi andalan objek dan daya tarik wisata di kawasan
Mandalika Resort meliputi dusun Kuta, Dusun Seger
dan Dusun Aan. Dusun Kuta difokuskan pada Pantai
Kuta, Dusun Seger difokuskan pada Pantai Seger. Pantai
39
Bunut dan Pantai Siper, dan Dusun Aan difokuskan pada
Pantai Aan. Namun, menurut identifikasi Tim Review
Ripparda Kabupaten Lombok Tengah, kondisi kawasan
Mandalika Resort kurang atraktif sebab adanya faktor-
faktor sebagai berikut:
1) Adanya kesulitan akses para wisatawan untuk
mengunjungi beberapa lokasi objek wisata yang
terdapat di kawasan Mandalika Resort. Kesulitan
ini disebabkan oleh belum adanya prasarana
jalan yang menghubungkan antara satu lokasi
objek wisata dengan lokasi lainnya.
2) Kawasan pariwisata Mandalika Resort yang
memiliki daya tarik keindahan alam pantai,
belum dilengkapi dengan fasilitas-fasilitas
umum. Akibatnya, wisatawan yang berkunjung
kurang mendapatkan kenyamanan seperti yang
diharapkan sebab kurangnya fasilitas pariwisata
(Dokumentasi, 2013)
Dengan Kondisi kawasan Mandalika Resort
yang minim fasilitas pariwisata dan akses yang
menghubungkan satu objek dengan objek wisata lainnya,
akhirnya pada tahun 1989, muncullah isu pengembangan
kawasan untuk menjadikan kawasan Mandalika Resort
tampil sebagai kawasan unggulan dan andalan bagi
daerah Kabupaten Lombok Tengah maupun Provinsi
Nusa Tenggara Barat. Isu pengembangan kawasan ini
semakin mendapatkan perhatian pemerintah daerah,
40
ketika kawasan Mandalika Resort dirancang sebagai
kawasan pariwisata yang dikembangkan dengan konsep
pariwisata terpadu, yaitu kawasan pariwisata yang
menyediakan seluruh kebutuhan para pelaku wisata
dan wisatawan, baik kebutuhan akomodasi, daya tarik
objek wisata, dan kebutuhan-kebutuhan fasilitas publik
lainnya (Dokumentasi, 2013).
Perumusan kebijakan pembebasan lahan kawasan
Mandalika Resort sebenarnya tidak berangkat dari ruang
yang kosong. Artinya, perumusan kebijakan ini
dilatarbelakangi adanya isu kebijakan (Parson, 2005:
89), yaitu pengembangan kawasan yang diproyeksikan
dapat menjadi solusi terhadap problematika kemajuan
pariwisata daerah. Munculnya isu pengembangan
kawasan merupakan sebuah respons terhadap kondisi
kawasan Mandalika Resort yang tidak kunjung
mengalami kemajuan (stagnasi), baik terkait dengan
keberadaan infrastruktur maupun fasilitas pariwisatanya.
Isu ini memang layak untuk dijadikan sebagai latar
belakang proses perumusan kebijakan pembebasan
lahan, sebab menurut Pitana dan Diarta (2009: 125),
pengembangan kawasan pariwisata tidak terlepas
dari penyediaan lahan untuk pembangunan fasilitas
pariwisata.
Di samping itu, logisnya isu pengembangan
kawasan sebagai latar belakang yang mengharuskan
dilakukan perumusan kebijakan pembebasan lahannya,
sebab menurut kajian UNDP (Agus, 2008: 4),
41
pengembangan pariwisata telah direkomendasikan
sebagai alternatif sektor strategis untuk mengatasi
masalah kemiskinan warga yang tidak kunjung
dapat dipecahkan dengan kebijakan sektor pertanian,
dan kawasan Mandalika Resort sebagai destinasi
wisata unggulan belum dilengkapi dengan penyediaan
infrastruktur dan fasilitas pariwisata. Logisnya alasan
ini mengacu pada kriteria suatu isu kebijakan yang layak
untuk direspons melalui proses perumusan kebijakan,
yaitu menyangkut kepentingan orang banyak dan
terkait dengan masalah kekuasaan dan keabsahan suatu
persoalan dalam warga (Abdul Wahab, 2011: 40).
Munculnya isu pengembangan kawasan
Mandalika Resort ini menjadi strategis, mengingat
sebelumnya, keberadaan kawasan Mandalika Resort
telah dirancang pemerintah daerah untuk menciptakan
kesempatan berusaha dan lapangan kerja penduduk,
peningkatan pendapatan warga dan pemerintah,
dan mendorong pembangunan daerah. (Dokumentasi
Disbudpar, 2013). Ekspektasi pemerintah daerah terhadap
keberadaan pariwisata Mandalika Resort ini sangat
rasional, sebab menurut Kreishan (2010), keberadaan
sektor pariwisata telah “menjelma” menjadi salah
satu sektor strategis untuk mendukung peningkatan
perekonomian daerah dan kesejahteraan warga ,
sehingga membenarkan hasil kajian penelitian Delgado
dan Lopez (2012) yang mengungkapkan, bahwa sektor
42
pariwisata merupakan strategis yang telah menjadi
prioritas kebijakan pembangunan di berbagai daerah
maupun negara.
Di samping itu, keberadaan pariwisata juga
dianggap menjadi titik berat tulang punggung
perekonomian berbagai negara dewasa ini, dan menjadi
salah satu industri swasta terbesar di dunia (Pitana,
2011). Pertumbuhan pariwisata yang melaju dengan
sangat cepat di berbagai belahan dunia menjadikan
pariwisata telah memainkan peranan penting dalam
perekonomian dunia sehingga sektor pariwisata
dianggap sebagai bidang usaha yang dapat menciptakan
devisa secara langsung bagi negara destinasi wisata
(Wahab, 1996: 5). Bahkan, menurut World Tourism
Organization (Simatupang, 2009: 2), pariwisata telah
mampu menyumbangkan pendapatan lebih dari US $ 3,5
triliyun atau 6% pendapatan kotor dunia. Oleh sebab
itu, kondisi ini semakin membuktikan keberadaan
sektor pariwisata sebagai pendulang devisa bagi suatu
negara. Optimisme yang sama juga dikemukakan
oleh World Travel and Tourism Council (WTTC), bahwa
industri pariwisata menjadi salah satu penggerak utama
perekonomian dunia, yang diyakini dapat membantu
memulihkan, bahkan meningkatkan perekonomian
negara maupun warga , sehingga dijadikan andalan
penyumbang devisa bagi negara maupun warga
(Kreishan, 2010).
43
Berangkat dari optimisme pertumbuhan dan peran
pariwisata ini , sangat rasional jika pemerintah
daerah yang telah diberikan otonomi pengelolaan
pariwisata daerah mengeluarkan kebijakan pembebasan
lahan untuk pengembangan kawasan pariwisata
Mandalika Resort yang telah ditetapkan sebagai kawasan
destinasi unggulan di NTB. Alasan ini memperkuat hasil
kajian Wever dkk (2012) yang menungkapkan bahwa
isu pengembangan kawasan pariwisata menjadi isu
strategis dan rasional yang harus direspon pemerintah
daerah untuk mempercepat realisasi pariwisata sebagai
alternatif pembangunan kesejahteraan ekonomi
warga .
Dengan memperhatikan tugas dan fungsi
pemerintah daerah sebagai institusi negara, yang
memiliki wewenang untuk menentukan kebijakan publik
yang senantiasa berorientasi pada pemecahan masalah
dan pemenuhan kepentingan publik (Rahmat, 2009:
132), berbagai respons pemerintah daerah terhadap isu
kebijakan pengembangan kawasan, idealnya memang
harus memperhatikan nilai kepentingan warga
sebagai pertimbangan utama dalam indikator-
indikatornya. Hal ini mengacu pada makna kebijakan
publik sebagai bentuk intervensi pemerintah terhadap
kehidupan publik (Kraft dan Furlong, 2004: 4), yang
tujuan-tujuannya adalah sebagai berikut.
44
1) Mengantisipasi, mengurangi, atau mengatasi
masalah-masalah publik yang terjadi di
warga ;
2) memenuhi kebutuhan-kebutuhan individu,
keluarga, kelompok atau warga yang tidak
dapat mereka penuhi secara sendiri-sendiri
melainkan harus melalui tindakan kolektif;
3) meningkatkan hubungan intrasosial manusia
dengan mengurangi kedisfungsian sosial individu
atau kelompok yang disebabkan oleh faktor-faktor
internal-personal maupun eksternal-struktural;
4) meningkatkan situasi dan lingkungan yang
kondusif bagi upaya pelaksanaan dan pencapaian
kebutuhan warga sesuai dengan hak, harkat,
dan martabat kemanusiaan;
5) menggali, mengalokasikan, dan mengembangkan
sumber-sumber kewarga an demi terpainya
kesejahteraan dan keadilan dalam warga
(Suharto, 2006: 62).
Seiring dengan kebijakan desentralisasi pengelolaan
pariwisata daerah, pengembangan kawasan pariwisata
merupakan salah satu isu sentral yang seringkali
mendapatkan respons dari pemerintah daerah,
sebab merupakan suatu upaya untuk meningkatkan
komponen-komponen sistem kepariwisataan yang
terdapat pada suatu kawasan geografis tertentu (Pitana
dan Diarta, 2009: 125). Berkembangnya suatu kawasan
45
pariwisata sangat didukung oleh keberadaan dan kondisi
dari unsur sistem pariwisata yang terdapat pada suatu
kawasan pariwisata, sebab pengembangan kawasan
pariwisata tidak terlepas dari upaya untuk meningkatkan
keberadaan dari komponen-komponen pariwisata
yang meliputi daya objek dan daya tarik (atractions),
aksesibilitas (accessibility), amenitas (amenities), faslitas
pendukung (ancillary services), dan kelembagaan
(institutions) pariwisata (Gun, 1994).
Munculnya isu pengembangan kawasan
pariwisata di atas tentu layak dijadikan sebagai latar
belakang perumusan kebijakannya, sebab sebagai
aktivitas untuk mencari pilihan tindakan terbaik
dalam rangka memecahkan masalah atau memenuhi
tuntutan kepentingan publik (Islamy, 2009), perumusan
kebijakan tidak berangkat dari ruang yang kosong
(Soe’aidy, 2008). Artinya, proses perumusan kebijakan
publik tidak terjadi pada kondisi yang vacum (Nugroho,
2014), tetapi dipengaruhi oleh beberapa variabel
kehidupan warga , di antaranya adalah kondisi
sosial dan ekonomi, nilai politik yang berlaku, struktur
pemerintahan, dan norma nasional dan norma budaya
lokal (Kraft dan Furlong, 2004: 31).
Beberapa kriteria isu kehidupan publik yang layak
untuk dijadikan latar belakang perumusan kebijakan,
adalah pertama, isu ini telah mencapai suatu titik
kritis tertentu; kedua, isu ini mencapai tingkat
46
partikulatitas tertentu yang dapat menimbulkan dampak
yang bersifat dramatik; ketiga, isu ini menyangkut
emosi tertentu dilihat dari kepentingan orang banyak;
keempat, isu ini mempermasalahkan kekuasaan
dan keabsahan (legitimasi) dalam warga ; kelima, isu
ini menyangkut suatu persoalan yang fashionable
dan posisinya sulit untuk dijelaskan tetapi mudah
dirasakan kehadiranya (Abdul Wahab, 2011: 40).
Adanya kesenjangan atau ketimpangan yang terjadi
pada kondisi beberapa variabel kehidupan warga
ini di atas, seperti kemiskinan warga di
Lombok yang tidak terpecahkan dengan kebijakan
sektor pertanian, dapat menjadi penyebab munculnya
isu-isu kebijakan pengembangan kawasan pariwisata,
sehingga menuntut dilakukannya proses perumusan
kebijakan publiknya. Hal ini bertolak dari pandangan
tentang perumusan kebijakan publik yang sifatnya
dinamis, tidak dilakukan pada “ruang khusus” yang
sifatnya statis melainkan ada konteks yang menuntut
untuk melakukannya (Soe’aidy, 2008). Konteks ini
merupakan rangkaian proses yang meletakkan kebijakan
publik pada langkah kritis untuk merespon munculnya
isu-isu kebijakan akibat problematika yang terjadi dalam
kehidupan warga yang tidak mampu diselesaikan
sendiri oleh warga sehingga perlu campur tangan
pemerintah (Nugroho, 2014: 105).
47
C. Proses Perumusan Kebijakan Pengembangan
Kawasan Pariwisata
Dalam merespons isu pengembangan kawasan
akibat kondisi sistem pariwisatanya yang tidak kunjung
mengalami kemajuan, ada dua permasalahan yang
diidentifikasi dalam tahapan awal proses perumusan
kebijakannya, yaitu penguasaan lahan oleh warga
dan keterbatasan lahan alternatif seperti karakteristik
kawasan Mandalika Resort. Namun, prioritas masalah
yang diagendakan dalam penyusunan kebijakannya
adalah penguasaan lahan oleh warga , dengan
alternatif kebijakannya, yaitu pembebasan lahan
warga , kerjasama pemanfaatan lahan warga ,
dan sewa lahan warga sebagai penyertaan modal
pemerintah daerah. Dari tiga alternatif kebijakan
ini , kebijakan pembebasan lahan dari penguasaan
warga akhirnya diadopsi sebagai pilihan kebijakan
untuk pengembangan kawasan Mandalika Resort.
Perumusan kebijakan pembebasan lahan untuk
pengembangan kawasan Mandalika Resort berawal dari
identifikasi masalah status lahan kawasan yang masih
dalam penguasaan warga untuk kepentingan
tempat tinggal dan aktivitas mata pencahariannya sebagai
petani dan tidak adanya kawasan lain yang memiliki
keunggulan seperti karakteristik kawasan Mandalika
Resort. Secara proses administratif, langkah awal dalam
tahapan perumusan kebijakan ini memang ideal, sebab
48
genesis kebijakan berkaitan dengan pengidentifikasian
masalah (Effendi, 2002). Pemahaman terhadap masalah
dapat membantu menemukan asumsi-asumsi yang
tersembunyi, mendiagnosis penyebab-penyebabnya,
memetakan tujuan-tujuan yang memungkinkan,
memadukan pandangan yang bertentangan dan
rancangan peluangan kebijakan baru (Wibawa, 1994).
Pemahaman terhadap masalah kebijakan secara
komprehensif ini penting, sebab setiap stakeholder
memiliki cara pandang yang berbeda atas suatu masalah
kebijakan. Apa yang dianggap masalah dan bagaimana
masalah didefinisikan akan tergantung pada cara aktor
kebijakan menangani isu kebijakan (Parsons, 2005: 89).
Jika mengacu pada pandangan Kingdon (2003: 87),
tidak berkembangnya pariwisata di kawasan Mandalika
Resort akibat status lahannya yang masih dikuasai
warga lokal merupakan problem identification
yang dihadapi pemerintah daerah. Identifikasi
permasalahan yang perlu dipecahkan melalui kebijakan
publik merupakan tujuan dari perumusan masalah
kebijakan (Winarno, 2008). Proses ini dapat membantu
menemukan asumsi-asumsi yang tersembunyi,
mendiagnosis penyebabnya, memetakan tujuan
yang memungkinkan, memadukan pandangan yang
bertentangan, dan merancang peluang kebijakannya
(Patton dan Savicky, 1993: 3).
Keberadaan masalah menjadi pangkal perumusan
kebijakan sehingga pengenalan terhadap masalah
49
menjadi sangat penting. Menurut Gosling (2004: 74),
perumusan masalah kebijakan mencakup decide what
criterion or criteria to use in determining whether a problem
exists to the solved; distinguish primary problems from second
level problems (those that are a function of the real problem);
decide whether it constitutes a public problem, requiring
government action. Menurut Jordan dan Turnpenny
(2015), agar karakteristik masalah sesuai dengan
kebijakan yang dihasilkan, penggunaan satu indikator,
seperti kriteria keuntungan ekonomi, untuk memahami
masalah tidak cukup, tetapi harus multi krtiteria, serta
analisis terhadap biaya dan manfaatnya.
Menurut Dunn (2000: 108), pengenalan masalah
kebijakan merupakan proses awal perumusan kebijakan
publik yang dapat membantu para aktor-aktor kebijakan
dalam merumuskan alternatif-alternatif kebijakan yang
dapat dipilih. Suatu masalah publik akan berkembang
menjadi masalah kebijakan (policy problem) jika
masalah publik ini hanya bisa diselesaikan dengan
pendekatan kebijakan publik. Menurut Jordan dan
Turnpenny (2015), untuk dapat memahami apakah suatu
masalah yang muncul merupakan kategori masalah
kebijakan dalam bidang tertentu, maka diperlukan suatu
kriteria-kriteria untuk menilainya. Menurut Patton dan
Savicky (1993: 3) proses pengenalan masalah ini penting
untuk membantu dalam proses identifikasi alternatif
kebijakannya.
50
Jika mengacu pada pendapat Dunn (2000: 107),
penguasaan lahan oleh warga lokal pada kawasan
Mandalika Resort yang identifikasi sebagai masalah
dalam pengembangan kawasan pariwisata Mandalika
Resort, seharusnya dikaji secara mendalam dari berbagi
aspek sebab dan akibatnya dan untung ruginya bagi
pengembangan pariwisata daerah, sebab masalah
kebijakan (policy problem) terkait dengan nilai,
kebutuhan, atau kesempatan yang belum terpenuhi,
yang dapat diidentifikasi, untuk kemudian diperbaiki atau
dicapai melalui tindakan kebijakan. Menurut Jordan dan
Turnpenny (2015), aspek ini harus dilihat secara
ekonomi, politik, dan nilai sosial warga .
Identifikasi masalah penguasaan lahan oleh
warga pada kawasan pariwisata Mandalika Resort
menjadi masalah, sebab hanya berpatokan pada
indikator perekonomian daerah, tanpa memperhatikan
nilai-nilai sosial warga , sehingga berujung
pada penolakan keputusan kebijakan, membuktikan
kebenaran hasil penelitian Niekerk (2014), bahwa
menggunakan satu indikator untuk memahami masalah
perkembangan pariwisata sebenarnya tidak cukup,
sebab perkembangan pariwisata merupakan masalah
yang kompleks dan berkaitan dengan banyak faktor.
Hal yang sama juga dikemukakan hasil penelitian
Nunkoo dan Smith (2013), penggunaan satu pendekatan
untuk memahami keberadaan lahan warga pada
kawasan pariwisata sebagai masalah yang menghambat
51
perkembangan pariwisata tidak cukup, tetapi perlu
pemahaman secara komprehensif agar warga
semakin meningkatkan kepercayaannya pada
pemerintah.
Tidak adanya alternatif lokasi strategis lain
sebagai kawasan unggulan pariwisata di Kabupaten
Lombok Tengah akhirnya menempatkan penguasaan
lahan kawasan oleh warga lokal sebagai prioritas
masalah, atau problem definition yang ditindaklanjuti
dalam penyusunan agenda kebijakan (Kingdon, 2003: 87).
Diakomodasi penguasaan lahan oleh warga lokal
pada tahap penyusunan agenda kebijakan ini hanya
berdasarkan pertimbangan kepentingan pemerintah
daerah, bukan hasil analisis objektif dengan berbagai
pendekatan dan kriteria. Namun menurut Sulistio
dan Kagungan (2012), kesalahan dalam menganalisis
masalah tentu akan berpotensi menimbulkan kesalahan
dalam penentuan kebijakannya.
Tahap penyusunan agenda kebijakan ini
merupakan upaya untuk mengakomodasi masalah
dan kepentingan para stakeholder dalam pembahasan
rencana kebijakannya (Wibawa, 1994: 20-26). Agenda
kebijakan merupakan suatu tahap ketika gagasan
kebijakan ini akan didiskusikan, dikaji maupun
dianalisis secara formal dalam forum-forum resmi
kebijakan (Sulistio dan Kagungan, 2012: 178). Dalam
proses perumusan kebijakan pembebasan lahan kawasan
52
Mandalika Resort, ternyata hal ini tidak dilakukan
sebab masuknya penguasaan lahan oleh warga
sebagai prioritas masalah sebab adanya pesanan
kepentingan dari perusahaan pengembang. Hal ini
membenarkan hasil penelitian Prasetyo (2011) bahwa
jika masalah-masalah stakeholder tidak berinteraksi
satu sama lainnya, dapat menurunkan kualitas masalah
dan kepentingannya publik yang diakomodasi dalam
pembahasan rencana suatu kebijakan, sebab sebelum
suatu masalah ditindaklanjuti dalam agenda kebijakan,
masalah ini akan berkompetisi dengan masalah
lain untuk melihat tingkat urgensi dan prioritasnya, yang
pada akhirnya akan masuk ke dalam agenda kebijakan.
Idealnya, masuknya masalah penguasaan lahan
kawasan Mandalika Resort oleh warga dalam
penyusunan agenda kebijakan harus melalui kompetisi
dengan masalah lainnya. Sesuatu yang dianggap
masalah oleh stakeholder tertentu belum tentu dianggap
masalah oleh stakeholder yang lain sebab masalah tidak
ada dengan sendirinya. Menurut Ney (Subarsono, 2016:
10), pandangan stakeholder terhadap suatu masalah tidak
terlepas “frame” yang dipengaruhi gagasan, nilai, dan
keyakinan stakeholder.
Dalam perspektif pluralis, pendefinisian masalah
dan penetapan agenda kebijakan pada dasarnya
merupakan hasil dari proses kompetisi antarkelompok
yang berbeda (Parsons, 2005: 127). Kekuatan untuk
mempengaruhi pasang surutnya suatu isu atau keluar-
53
masuknya isu pada agenda kebijakan dianggap lebih
tersebar ketimbang terkonsentrasi. Namun, dalam
perumusan kebijakan pembebasan lahan, ternyata
terjadi sebaliknya, sebab isu pengembangan kawasan
pengembangan kawasan Mandalika Resort ini
hanya berasal dari hasil kajian pemerintah daerah,
sehingga tidak semua pihak bisa mempengaruhi agenda
kebijakan pembebasan lahan ini . Identifikasi
masalah dan penyusunan agenda kebijakan hanya
dimaksudkan untuk mewadahi keputusan kebijakan
yang sudah ada, yang dalam teori model perumusan
kebijakan disebut sebagai model “garbage can” (Kingdon,
2003).
Dalam perumusan kebijakan pembebasan lahan
kawasan Mandalika Resort, memang terdapat beberapa
opsi yang muncul sebagai alternatif, yaitu pembebasan
dengan sistem jual beli lahan, kerja sama, dan pinjaman.
Namun dalam penentuan pilihan alternatif kebijakannya,
Pemerintah Daerah tidak melibatkan para stakeholder
kebijakan lainnya. Penolakan warga terhadap
keputusan kebijakan ini terjadi sebab merasa
tidak dilibatkan dan menganggap dirugikan, merupakan
risiko yang seringkali dihadapi keputusan kebijakan
yang dihasilkan dari model-model perumusan kebijakan
yang elitis, sehingga memperkuat hasil penelitian Azhar
(2013) yang mengungkapkan bahwa proses perumusan
kebijakan yang mengalir secara top down dari kehendak
54
elit dapat memunculkan penolakan warga terhadap
keputusan kebijakan.
Fenomena perumusan kebijakan pembebasan
lahan untuk pengembangan kawasan Mandalika Resort
ini , yang merupakan formalitas untuk mewadahi
kebijakan pemerintah provinsi yang sebenarnya terlebih
dahulu menetapkan peruntukan atau penggunaan lahan
yang dikuasai warga di kawasan Mandalika Resort
untuk kawasan pariwisata bukan dimaksudkan untuk
melahirkan pilihan kebijakan terbaik untuk mengatasi
stagnasi perkembangan pariwisata, sehingga berujung
pada penolakan warga , akhirnya membenarkan
hasil penelitian Prasetyo (2011), yang mengungkapkan
bahwa untuk menjamin pilihan kebijakan ini
merupakan yang terbaik sebab menguntungkan publik
serta tidak mendapatkan penentangan, maka dalam
pemilihan alternatif kebijakan pembebasan lahannya
pemerintah daerah harus melibatkan para stakeholder
kebijakannya.
Di samping itu, mengidentifikasi berbagai
kemungkinan alternatif kebijakan untuk mengatasi
masalah kebijakan sangat penting untuk mendapatkan
pilihan kebijakan terbaik. Proses ini juga merupakan ciri
yang menjadi perbedaan antara kebijakan dan keputusan
(Patton dan Savicky, 1993: 3). Jika keputusan tidak ada
alternatif pilihannya, maka kebijakan merupakan
pilihan tindakan di antara berbagai alternatif yang ada.
Berbagai alternatif kebijakan yang muncul juga harus
55
dievaluasi, termasuk memberi bobot dan rangking
dari masing-masing alternatif kebijakan yang telah
teridentifikasi. Langkah ini meliputi identify standar or
standards of judgement to be used in evaluating alternative
problem solution; identify alternatives; evaluate alternatives
applying the standard (s); use appropriate methodological
tools of analysis; and through evaluation of alternatives,
problems may be redefined (Gosling, 2004: 74).
Pemilihan alternatif kebijakan atau perumusan
usulan kebijakan (policy proposals) adalah kegiatan
menyusun dan mengembangkan serangkaian
tindakan yang perlu untuk memecahkan masalah
kebijakan (Islamy, 2003: 92). Aktivitas-aktivitas para
aktor kebijakan dalam fase ini adalah dimulai dengan
mendefinisikan alternatif, merumuskan alternatif,
menilai masing-masing alternatif yang tersedia, dan
memilih alternatif yang paling paling mungkin untuk
dilaksanakan dan memberi keuntungan terbaik bagi
kepentingan publik. Dalam tahap ini para aktor yang
terlibat dalam perumusan kebijakan akan berhadapan
dengan alternatif-alternatif pilihan kebijakan untuk
memecahkan masalah ini (Winarno, 2002: 83).
Dalam konteks perumusan kebijakan pembebasan
lahan untuk pengembangan kawasan Mandalika
Resort yang dimaksudkan untuk mewadahi keputusan
kebijakan yang sudah dipersiapkan atau mekanisme
garbage can (Kingdon, 2003), membuat keberadaan
56
tiga alternatif kebijakan yang ada tidak dikaji secara
komprehensif dan tidak berkompetisi secara adil sebagai
pilihan kebijakan. Semestinya, menurut Jordan dan
Turnpenny (2015), penentuan pilihan alternatif harus
memperhatikan hubungan antara kapasitas kebijakan
dengan karakteristik masalah, dilandasi dengan cost-
benefit analysis, dan efek kebijakan yang tidak hanya
dikaji dari aspek keuntungan ekonomi, tetapi juga
politik, dan nilai-nilai sosial. Sedangkan menurut Dunn
(2000: 239), penentuan pilihan kebijakan ini harus
memperhatikan enam kriteria, yaitu tujuan, biaya,
manfaat, kendala, efek samping, waktu, risiko atau
ketidakpastian.
Pem
.jpg)
