.jpeg)
pilihan alternatif kebijakan sebenarnya
merupakan penentuan salah satu alternatif kebijakan
yang terbaik di antara alternatif-alternatif kebijakan
yang muncul pada saat perancangan formulasi
kebijakan, untuk direkomendasikan sebagai keputusan
kebijakan (Patton dan Savicky, 1993: 3), sehingga untuk
mendapatkan pilihan alternatif kebijakan terbaik,
yang mendapatkan legitimasi dan menguntungkan
para stakeholder harus dilakukan secara sistematis dan
dikaji secara komprehensif semua aspek yang memiliki
pengaruh atau yang dapat dipengaruhi dengan masing-
masing pilihan, baik berdasarkan pertimbangan-
pertimbangan rasional maupun politik (Effendi, 2001).
Jika memperhatikan keinginan pemerintah daerah
terkait dengan keberadaan kawasan Mandalika Resor
57
ini , terlihat bahwa pilihan kebijakan pembebasan
lahan ini rasional rational choice (Turner, 2012),
sebab diharapkan dapat menciptakan lapangan kerja
bagi warga , peningkatan pendapatan ekonomi
warga dan penerimaan keuangan pemerintah
daerah, serta untuk pembangunan daerah. Rasionalitas
pilihan kebijakan ini juga mengacu pada keyakinan
kaum developmentalis yang menganggap bahwa
perkembangan kepariwisataan telah menunjukkan
kemampuannya sebagai mesin utama devisa bagi negara/
pemerintah dalam menjalankan struktur fungsinya
(Agus, 2008: 15). Di samping itu, kebijakan pembebasan
lahan ini juga sebenarnya telah dipersiapkan
sebelumnya berdasarkan kompromi dan negosiasi
pemerintah daerah dan perusahaan daerah, sehingga
istilahnya “policy as solution find problem rather than vice-
versa” (Kingdon, 2003). Akibatnya, permasalahan yang
terjadi adalah para pembuat kebijakan justru mencari-
cari permasalahan sebagai pembenaran atas keputusan
kebijakan yang dibuatnya (Peters, 2004: 61).
Rasionalitas pilihan pemerintah daerah dalam
proses perumusan kebijakan pembebasan lahan
untuk pengembangan kawasan Mandalika Resort
ini , dalam perspektif teori strukturasi (Giddens,
1984) akhirnya menjadi struktur atau sumber daya
yang bersifat dualitas, sebab di satu sisi memberi
kebebasan atau peluang (enabling) bagi perkembangan
58
aktivitas bisnis industri pariwisata yang memberi
keuntungan bagi para pelaku wisata, tetapi di sisi lain
telah membatasi (constrining) pemanfaatan lahan bagi
aktivitas pertanian yang selama ini menjadi sumber
mata pencaharian warga lokal yang dilakukan di
kawasan Mandalika Resort ini .
Berdasarkan nilai kepentingan warga lokal
selaku pemilik lahan, kebijakan pembebasan lahan untuk
pengembangan kawasan Mandalika Resort ini
tentu bukanlah pilihan yang rasional, sebab bukan
memberi keuntungan, tetapi justru merugikan
mereka akibat hilangnya sumber mata pencaharian
mereka sebagai petani yang selama sudah mereka tekuni
bertahun-tahun (Lombok Post, 13 Desember 2013),
tanpa adanya alternatif solusi pengganti yang telah
dipersiapkan pemerintah daerah (SPI NTB, 2014). Hal
ini memperkuat perspektif teori “ketergantungan” yang
menganggap bahwa ekspansi dan penetrasi pariwisata
ke negara-negara berkembang telah menimbulkan
dampak negatif (Agus, 2008). Selain sebab dianggap
gagal memainkan peran sebagai paspor untuk menuju
pembangunan bagi negara-negara berkembang
sebagaimana diharapkan kaum developmentalism, industri
pariwisata juga seringkali bertindak sebagai instrumen
pelembagaan keterbelakangan yang dikonstruksikan
negara-negara maju (Karim, 2008: 33).
Tidak adanya dokumen resmi yang menunjukkan
pengesahan kebijakan pembebasan lahan untuk
59
pengembangan kawasan Mandalika Resort oleh
pemerintah daerah bahwa bentuk kebijakan ini
adalah verbal, yaitu kebijakan yang berbentuk
pernyataan lisan (Effendi, 2002). Namun, pengesahan
bentuk kebijakan ini sangat mudah diabaikan oleh
aktor-aktor kebijakan yang merasa dirugikan atau yang
ingin mencari keuntungan, sebab buktinya kurang
mengikat dan tidak memiliki kekuatan sebagai kebijakan
dalam tipologi regulation (Keban, 2008: 61). Pengesahan
kebijakan adalah proses penyesuaian dan penerimaan
secara bersama terhadap prinsip-prinsip yang diakui
(Islamy, 2003: 100), dan ukuran-ukuran yang diterima
menjadi output kebijakan (Wibawa, 1994: 26).
Memperhatikan latar belakang dan proses
perumusan kebijakannya, bahwa perumusan kebijakan
pembebasan lahan untuk pengembangan kawasan
Mandalika Resort sebenarnya dilakukan secara “garbage
can”, sebab sebelum proses perumusan kebijakan
ini dilakukan, sudah ada keputusan kebijakannya,
yaitu SK Gubernur Nomor 20 Tahun 1989 tentang
Peruntukan dan Penunjukkan Lahan sebagai Kawasan
Pariwisata. Oleh sebab itu, berdasarkan perspektif
model garbage can ini, proses perumusan kebijakan
pembebasan lahan kawasan Mandalika Resort
sebenarnya bukan bermaksud untuk mencari alternatif
kebijakan terbaik untuk mengatasi penguasaan lahan
oleh warga lokal yang dianggap sebagai masalah
60
bagi perkembangan pariwisata, melainkan sekadar
formalitas untuk mendukung keputusan kebijakan
gubernur. Proses perumusan kebijakan ini juga
terjadi dalam tiga lintasan yang terpisah (three independent
streams), yaitu permasalahan, kebijakan, dan politik
(Kingdon, 2003: 87) kemudian menghadirkan “policy
enterpreneur”, yaitu mereka yang dapat menjembatani
ketiganya dan mempertemukannya dalam suatu
“jendela kebijakan” (policy windows) (Nugroho, 2012:
575).
Berdasarkan perspektif model Garbage Can
(Kingdon, 2003), dalam perumusan kebijakan
pembebasana lahan untuk pengembangan kawasan
Mandalika Resort di Kabupaten Lombok Tengah
ini , tiga lintasan yang terpisah ini terlihat
sebagai berikut: pertama, proses perumusan kebijakan
pada lintasan permasalahan kebijakan berkenaan
dengan stagnasi pembangunan kawasan Mandalika
Resort sebagai kawasan unggulan pariwisata
akibat penguasaan lahan oleh warga yang
dimanfaatkan sebagai tempat tinggal dan aktivitas
mata pencahariannya sebagai petani, serta keterbatasan
pendanaan pemerintah daerah untuk melakukan proses
pembangunan berbagai infrastruktur dan fasilitas
pariwisata. Kedua, proses perumusan kebijakan pada
lintasan kebijakan berkenaan dengan proses formal
perumusan kebijakan yang berjalan, yang dilakukan
koalisi aktor pemerintah daerah dan PT. LTDC dan
61
partisan dari DPRD dan Universitas Mataram. Ketiga,
adanya kebijakan Pemerintah Provinsi NTB yang telah
menetapkan penggunaan lahan untuk pariwisata dan
penetapan kawasan Mandalika Resort sebagai kawasan
pariwisata unggulan yang dikembangkan dengan
tipologi pariwisata “Padat Modal”, yang pengelolaannya
diserahkan kepada PT. LTDC, yang menuntut pihak
Pemerintah Daerah campur tangan dalam penyediaan
lahan cukup besar.
Akhirnya, berdasarkan perspektif model
perumusan kebijakan garbage can (Kingdon, 2003) yang
berjalan dalam tiga lintasan yang terpisah, keberadaan
kebijakan pembebasan lahan kawasan Mandalika
Resort menjadi “jendela kebijakan” (policy windows)
yang menempatkan pemerintah daerah sebagai “policy
enterpreneur” yang mempertemukan kepentingan
Pemerintah Provinsi, ekonomi daerah Kabupaten
Lombok Tengah, dan bisnis industri pariwisata PT.
LTDC di kawasan Mandalika Resort. Oleh sebab itu,
kebijakan pembebasan lahan untuk pengembangan
kawasan Mandalika Resort sebenarnya bukan kebijakan
yang memang lahir dari tuntutan penyelesaian masalah
yang terjadi pada lintasan proses formal perumusan
kebijakan, melainkan sebenarnya konsep kebijakan
yang sudah ada sebelum proses perumusan kebijakan
pembebasan lahan ini .
62
Tidak adanya pengawalan dengan baik oleh
para aktornya membuat komitmen kebijakan yang
terikat dalam “policy windows” kebijakan pembebasan
lahan untuk pengembangan kawasan pariwisata
Mandalika Resort menjadi terlepas atau tidak berjalan
sesuai dengan komitmen awal kebijakan pembebasan
lahan ini , sehingga harapan akan munculnya
kesejahteraan warga , justru menimbulkan
dampak yang sebaliknya, yaitu marginalisasi bagi
keberadaan dan kepentingan warga , sebab lahan-
lahan ini tidak dimanfaatkan untuk pembangunan
fasilitas pariwisata, melainkan dijadikan sebagai modal
bisnis jual beli lahan yang dilakukan pihak pengembang
pariwisata, yaitu PT. LTDC.
Penerapan model “Garbage Can” dalam perumusan
kebijakan pembebasan lahan untuk pengembangan
kawasan Mandalika Resort akhirnya bukan sebagai
mekanisme ideal untuk menemukan pilihan kebijakan
terbaik dalam mengatasi masalah kebijakan, sebab
telah membuat kriteria dan pertimbangan dalam
setiap pilihan kebijakannya menjadi terbatas. Padahal,
perumusan kebijakan menurut Gamper and Turcanu
( Jordan dan Turpenny, 2015) membutuhkan multi
kriteria dan teori analisis. Jadi, dalam model “garbage
can”, para pembuat kebijakan biasanya “membuat
kebijakan” terlebih dahulu, baru kemudian mencari
permasalahan yang sekira sesuai dengan kebijakan
yang telah dibuat (Nugroho, 2012). Dalam model “tong
63
sampah” proses perumusan kebijakan tidak diawali
dengan adanya identifikasi masalah, melainkan diawali
dengan pembuatan keputusan kebijakan (Kingdon,
2003). Oleh sebab itulah, jika proses perumusan
kebijakan tidak dilakukan secara sistematis, integratif,
dan analisis secara komprehensif, akan mengakibatkan
kebijakan tidak dapat digunakan untuk menanggulangi
masalah, bahkan justru menimbulkan masalah baru.
D. Dampak Kebijakan Pengembangan Kawasan
Pariwisata
Keinginan pemerintah daerah untuk mewujudkan
kesejahteraan warga melalui sektor pariwisata,
memang harus menjadi pertimbangan utama dalam
setiap orientasi kebijakan pengembangan kawasan
kepariwisataan daerahnya, sebab salah satu fungsi
pemerintah sebagai organisasi publik, yaitu memberi
pelayanan kepada warga (Sarundajang, 2000: 55).
Munculnya gagasan perumusan kebijakan pembebasan
lahan untuk pengembangan kawasan Mandalika Resort
yang diorientasikan untuk menanggulangi masalah
kemiskinan warga , dalam perspektif “Teori Pilihan
Rasional” (Turner, 2012: 293), tentu menjadi alasan
strategis dan rasional, mengingat fungsi pemerintah
daerah sebagai institusi publik yang bertanggung jawab
terhadap pemberdayaan warga (Muluk, 2009: 2).
Rasionalitas tindakan pemerintah daerah
melakukan pembebasan lahan untuk pengembangan
64
kawasan Mandalika Resort yang mengalami stagnasi
pembangunan infrastruktur dan fasilitas pariwisata
juga dapat dipahami dari keyakinan para kaum
developmentalism yang menganggap bahwa perkembangan
sektor kepariwisataan telah menunjukkan kemampuannya
sebagai mesin utama devisa negara (Agus, 2008: 15).
Namun, upaya pemerintah daerah untuk menangani
sendiri pengelolaan pengembangan sektor pariwisata
daerahnya, ternyata bukanlah pilihan tindakan yang
tepat, sebab tidak memperlihatkan adanya kemajuan,
sehingga membuat ekspektasi terhadap kehadiran
pariwisata sebagai sektor unggulan untuk mewujudkan
kesejahteraan warga dan pendulang devisa
pemerintah daerah menjadi terhambat.
Memang, jika mempertimbangkan kriteria
ekonomi dalam perumusan kebijakan, pandangan
teori developmentalism sangat rasional dijadikan
alasan pemerintah daerah dalam perumusan
kebijakan pembebasan lahan untuk pengembangan
kawasan pariwisatanya. Namun, pandangan teori
“ketergantungan”, tentang dampak negatif masuknya
kebudayaan global (era globalisasi) yang dibawa melalui
pariwisata, seperti kecenderungan terjadinya monopoli
jaringan bisnis pariwisata oleh korporasi-korporasi
multinasional (Agus, 2008), yang dapat mengakibatkan
marginalisasi bagi warga lokal, baik secara sosial
maupun ekonomi, juga harus mendapatkan perhatian
65
dalam proses perumusan kebijakan kepariwisataan
daerah.
Pandangan teori “ketergantungan” ini di atas
semakin sulit terbantahkan, jika memperhatikan kasus
kebijakan pembebasan lahan untuk pengembangan
kawasan Mandalika Resort yang mendapatkan
penolakan warga lokal, sebab dianggap
melakukan perampasan dan pengusiran warga
dari lahan garapannya, sehingga mengakibatkan
marginalisasi terhadap keberadaan warga lokal
(Lombok Post, 11 Desember 2013). Hal ini memperkuat
hasil penelitian Wever dkk (2012) yang mengungkapkan
kebijakan pariwisata daerah telah memicu terjadinya
sejumlah konflik dan tidak menimbulkan dampak
positif bagi pemberdayaan warga di daerah. Hal
yang sama juga terungkap dalam hasil penelitian Sin dan
Minca (2014), sistem pengelolaan pariwisata di daerah
telah membawa berbagai konflik dengan keberadaan
warga lokal yang mempersoalkan tentang
tanggung jawab penggunaan tanah untuk kepentingan
pengembangan pariwisata. Di samping itu, para pelaku
wisata daerah umumnya menolak kehadiran organisasi
kepariwisataan dari luar sebab dianggap sebagai
ancaman bagi warga lokal sebab melakukan
berbagai upaya untuk menghilangkan nilai-nilai yang
dianut warga lokal.
Dinamika perumusan kebijakan pembebasan
lahan kawasan Mandalika Resort ini sebenarnya
66
berjalan secara terencana, atau berlangsung dalam
aktivitas proses administratif (Gosling, 2004: 74-76),
yaitu perumusan kebijakan yang berjalan melalui suatu
rangkaian seri tindakan (Salusu, 1996: 47). Akan tetapi,
pilihan kebijakan yang diadopsi ternyata bukanlah
pilihan yang tepat sebab tidak berdampak positif
terhadap pencapaian tujuan kebijakannya (Dill dalam
Islamy, 2009), yaitu kemajuan pembangunan pariwisata
Mandalika Resort sebagai kawasan wisata unggulan,
yang menjadi tujuan favorit wisatawan, dilengkapi
dengan sebuah sistem pariwisata yang terdiri dari atraksi
wisata, promosi wisata, fasilitas dan pelayanan wisata,
fasilitas dan pelayanan transportasi, dan warga
pariwisata (Hadinoto, 1996:32)
Tidak berkembangnya pariwisata Mandalika
Resort sebab keberadaan lahan kawasannya yang masih
dalam penguasaan warga memang merupakan
masalah yang seringkali dihadapi pemerintah daerah
dalam pengembangan kawasan pariwisata. Kebijakan
pembebasan lahan yang ditempuh pemerintah daerah
untuk pengembangan kawasan pariwisata Mandalika
Resort, yang mendapatkan aksi penolakan warga ,
sebab dianggap melakukan marginalisasi terhadap
keberadaan warga lokal (SPI NTB, 2014),
merupakan realitas empiris yang seringkali terjadi
dalam kebijakan desentralisasi pengelolaan pariwisata
ke daerah. Menurut Manoppo (2012), pembebasan
lahan merupakan fenomena kebijakan kepariwisataan
67
daerah yang seringkali menimbulkan konflik antara
pemerintah daerah, pelaku wisata, dan warga lokal.
Hal ini memperkuat hasil penelitian Wever dkk (2012)
yang mengungkapkan bahwa pengelolaan pariwisata
di daerah tidak memberdayakan warga . Menurut
Sidemen (2012), munculnya konflik dalam kebijakan
pembebasan lahan seringkali sebab permasalahan
kepemilikan yang tidak jelas, pemanfaatan yang kurang
afirmatif ke warga , dan keputusan kebijakan
pembebasannya yang dianggap selalu merugikan pihak
warga .
Munculnya marginalisasi warga akibat
kebijakan pembebasan lahan untuk pengembangan
kawasan Mandalika Resort menjelaskan bahwa
rendahnya kapasitas yang dimiliki perumusan kebijakan,
yakni hubungan antara kebijakan dengan karakteristik
masalah tidak dilandasi hasil analisis secara integratif dan
komprehensif dengan multi kriteria, termasuk analisis
biaya dan manfaat, sehingga mengakibatkan pilihan
kebijakan yang diadopsi menjadi tidak solutif. Realitas
kebijakan pembebasan lahan kawasan Mandaika Resort
ini semakin memperkuat hasil penelitian Delgado
dan Lopez (2012), kebijakan pengembangan kawasan
pariwisata yang hanya memperhatikan keuntungan
ekonomi semata,cenderung menimbulkan marginalisasi
terhadap keberadaan warga lokal. Hal yang sama
juga dikemukakan hasil penelitian Nunkoo dan Smith
68
(2013), perumusan kebijakan yang lebih mengedepankan
pendekatan ekonomi politik membuat pemerintah
selaku pihak penentu kebijakan sulit mendapatkan
kepercayaan warga , sebab selalu menempatkan
warga sebagai pihak yang dirugikan akibat
kebijakannya, sehingga tak pelak akhirnya memicu
terjadinya reaksi penentangan warga .
Kebijakan pembebasan lahan kawasan Mandalika
Resort yang mendapatkan penolakan warga ,juga
memperkuat paradoks yang nyaris jamak tentang
kebijakan publik yang terjadi di berbagai daerah, di
mana menurut Spicer (Subarsono, 2016: 3), di satu sisi
kebijakan publik memainkan fungsi moderasi konflik
dengan mengalokasikan sumberdaya untuk memenuhi
kebutuhan dan nilai tertentu, tetapi pada saat yang sama,
kehadiran kebijakan publik menjadi pemicu terjadinya
konflik itu sendiri akibat ketidakmampuan kebijakan
ini dalam mengelola proses alokasi sumberdaya
yang dapat memuaskan semua pihak. Semestinya,
menurut pendekatan administrasi publik (Pfiffner
dan Presthus, 1960), proses perumusan kebijakan
pembebasan lahan untuk pengembangan kawasan
pariwisata harus lebih mengedepankan tujuan-tujuan
publik. Dengan kata lain, menurut Niekerk (2014),
kebijakan kepariwisataan harus dapat memfasilitasi
tujuan bersama dari stakeholder kepariwisataan, dan
mengintegrasikan semua aspek kehidupan warga ,
69
baik ekonomi, sosial, dan budaya untuk kepentingan
kesejahteraan warga .
Sebagai instrumen pemerintah dalam
mengembangkan sektor pariwisata daerah, respons
stakeholder terhadap keberadaan kebijakan pembebasan
lahan untuk pengembangan kawasan Mandalika
Resort dapat menjadi indikator untuk menilai
kinerja pemerintah daerah dalam mengelola sektor
pariwisata daerahnya. Adanya reaksi penentangan
warga terhadap kebijakan pembebasan lahan
yang telah mengakibatkan stagnasi pembangunan
kawasan pariwisata, dapat menjadi bukti bahwa kinerja
perumusan kebijakan pemerintah daerah dalam
pengembangan pariwisatanya termasuk masih rendah,
sehingga menegaskan apa yang dikemukakan Hamka
dan Burhanuddin (2013) bahwa rendahnya kinerja
perumusan kebijakan dapat menurunkan kualitas
kebijakan dan kurang mendapatkan legitimasi dari
para stakeholder kebijakan.
Memang, untuk menjamin terwujudnya kinerja
pemerintahan daerah yang baik (good government
performance) harus didukung dengan kebijakan
yang baik (good policy), yang menguntungkan bagi
kepentingan publik (Dill dalam Islamy, 2009). Untuk
menghadirkan kebijakan yang baik, proses formulasi
kebijakan harus berawal dari adanya isu-isu publik yang
direspons, masalah-masalah publik ini disusun dan
70
didefinisikan untuk diletakkan dalam agenda kebijakan
dalam rangka mencari formulasi kebijakannya, dan
selanjutnya ditetapkan keputusan kebijakannya (Abdul
Wahab, 2001: 17). Menurut pandangan teori pilihan
publik (Wiyono, 1999:8), bahwa perumusan kebijakan
publik yang baik, memiliki tiga tuntutan esensial, yaitu
pengetahuan tentang pembuatan keputusan politik
dan administrasi, pentingnya suatu pemikiran rasional
mengenai motivasi manusia dalam membuat suatu
keputusan, dan perlu memperhatikan pertimbangan
nilai-nilai yang menjadi acuan dalam pembuatan
keputusan.
Kinerja kebijakan rendah sebagaimana
diperlihatkan dalam perumusan kebijakan pembebasan
lahan kawasan Mandalika Resort, sebab dalam
merupakan implikasi dari perumusan kebijakan (tools
of public formulation) yang meliputi keterlibatan multi
aktor yang berasal dari para stakeholder, kapasitas,
penggunaan multi kriteria, analisis biaya dan manfaat,
serta analisis komprehensif terhadap berbagai risiko
dari setiap pilihan-pilihan kebijakan yang akan
diambil sebagai keputusan kebijakan yang akan
ditetapkan ( Jordan and Turnpenny, 2015). Dalam
pembebasan lahan warga untuk kepentingan
pengembangan kawasan pariwisata, pemerintah tidak
cukup hanya melihat dari keuntungan ekonomi,
tetapi harus mempertimbangkan dampak sosial bagi
kehidupan warga lokal, sebab secara normatif,
71
dalam pengembangan pariwisata, nilai kepentingan
warga harus menjadi pertimbangan utama dalam
setiap pilihan kebijakannya. Adanya penentangan
warga terhadap kebijakan pembebasan lahan di
kawasan Mandalika Resort ini juga membuktikan hasil
penelitian Wever, Glaser, Gorris, dan Ferrol (2012)
bahwa kebijakan desentralisasi kewenangan pengaturan
tentang pemanfaatan daerah pantai untuk pariwisata
masih dihadapkan dengan sejumlah tantangan, seperti
tidak efisien dalam pengelolaan, kelemahan kerangka
kelembagaan, dan kurangnya penegakan hukum,
sehingga mengakibatkan daerah salah urus dan
terjadi perampasan, tingginya tingkat ketidakpatuhan,
konflik antarpengguna sumber daya, ketegangan, dan
ketidakpercayaan antarpemerintah pada berbagai level
dan bagian. Dampak dari kebijakan pariwisata ini
pada akhirnya bukan untuk menciptakan kesejahteraan,
tetapi menimbulkan kemiskinan pada warga
lokal.
72
B A B I V
KUASA AKTOR POLITIK LOKAL
DALAM POLITISASI PENGEMBANGAN
KAWASAN PARIWISATA
A. Tipologi Aktor Politik Lokal
Dalam proses perumusan kebijakan pembebasan
lahan untuk pengembangan kawasan Mandalika Resort
di Kabupaten Lombok Tengah, aktor-aktor kebijakan
yang terlibat di dalamnya terdiri unsur Pemerintah
Daerah Tk. I NTB, PT. LTDC, dan Senat Mahasiswa
Universitas Mataram, sehingga dalam perspektif ilmu
administrasi publik, sebenarnya mencerminkan prinsip
governance, sebab terdiri dari unsur pemerintah, swasta,
dan civil society (Bevir, 2011). Namun, sayangnya,
keterlibatan ketiga unsur pilar governance ini tidak
berimbang atau tidak adil dalam memainkan perannya,
sebab pemerintah daerah sebagai official policy makers
(Rahardi, 2013) telah menempatkan diri sebagai aktor
yang dominan (Dey, 1978). Oleh sebab itu, secara
praktis, keterlibatan aktor dalam proses perumusan
kebijakan ini masih berpegang pada paradigma old
public administration, di mana kendali urusan publik ada
di tangan pemerintah (Denhardt, 2003) atau menurut
state centred approach, pemerintah sebagai government,
yaitu penguasa terhadap urusan publik (Suharto, 2006).
73
Sayangnya, setiap tindakan yang diambil
Pemerintah Daerah merupakan refleksi dari skenario
yang dirancang PT. LTDC selaku Perusaan Pengembang
Pariwisata, sehingga keterlibatan pemerintah daerah
sebagai aktor dominan dalam perumusan kebijakan
pembebasan lahan kawasan Mandalika Resort ini ,
sarat dengan kepentingan kekuasaan atau bermuatan
ekonomi politik (Staniland, 2003: 17). Oleh sebab itu,
meskipun PT. LTDC sebagai pemeran tidak resmi atau
unofficial participants (Rahardi, 2013), tetapi menjadi aktor
yang sebenarnya mengendalikan perumusan kebijakan
ini . Keterlibatan aktor dari unsur warga sipil
yang tidak diwakili oleh kelompok yang dipengaruhi
atau yang merasakan dampak dari kebijakan ini
sulit untuk mempengaruhi keputusan kebijakan sesuai
dengan kepentingannya (Suharto, 2005), sebab menurut
pandangan teori pilihan publik, pada dasarnya tidak
ada aktor yang secara sukarela membela kepentingan
kelompok lain (Wijaya dan Danar, 2014).
Asumsi teoretis ini di atas semakin terbukti
dalam konteks perumusan kebijakan pembebasan lahan
kawasan Mandalika Resort. Tidak adanya perwakilan
kelompok warga pemilik lahan sebagai aktor
dalam perumusan kebijakannya membuat nilai-
nilai kepentingan warga tidak pernah dijadikan
pertimbangan dalam penentuan kebijakannnya,
sehingga akhirnya memicu aksi penolakan warga
74
terhadap kebijakan ini . Hal ini juga memperkuat
hasil penelitian Iswara (2013), elitisnya model perumusan
kebijakan dapat menyebabkan rendahnya tingkat
kepuasan warga terhadap keputusan kebijakan.
Menurut penelitian Nunkoo dan Smith (2013), jika
pemerintah tidak memberi akses secara transparan
kepada warga dalam perumusan kebijakan
pengelolaan pariwisata, kepercayaan dan dukungan
politik warga kepada pemerintah akan hilang.
Di era desentralisasi pengelolaan pariwisata,
penentangan warga lokal terhadap kebijakan
pembebasan lahan di kawasan Mandalika Resort sebab
proses perumusan kebijakannya tidak transparan dan
demokratis, membenarkan hasil penelitian Wever
dkk (2012), bahwa penolakan kebijakan pengelolaan
pariwisata di daerah yang masih sering terjadi di
era desentralisasi merupakan akibat dari keputusan
kebijakannya yang merugikan warga . Dalam
proses perumusan kebijakannya, dominasi pemerintah
sebagai aktor perumusan kebijakan telah memperlemah
posisi warga untuk mempengaruhi keputusan
kebijakan bagi kepentingannya (Hastuti, 2013). Hal
ini bertentangan dengan konsep pariwisata berbasis
warga (kerakyatan) yang sedang digalakkan
pemerintah, dengan menempatkan warga lokal
sebagai pelaku utama kegiatan pariwisata, sebab
merekalah yang paling tahu potensi wilayahnya,
sehinggga perumusan kebijakan pengembangan
75
pariwisata sebagai urusan daerah harus melibatkan
warga lokal (Suryasih, 2003: 21).
Secara normatif, sebagaimana tercantum dalam
UU No. 10 Tahun 2009 dan UU No. 32 Tahun 2004,
bahwa desentralisasi pengelolaan sektor pariwisata
menjadi urusan pemerintah daerah yang dihajatkan
untuk meningkatkan efektivitas pengelolaan pariwisata
daerah sebagai sumber perekonomian daerah dalam
rangka membangun kesejahteraan warga daerah
(Gelgel, 2009: 54). Namun, kenyataannya tidak semua
daerah mampu mengelola sektor pariwisatanya dengan
baik. Bahkan, beberapa kebijakan yang diberlakukan
daerah terkait dengan pengelolaan pengembangan
pariwisatanya menuai penolakan dari warga lokal.
Keterlibatan pihak swasta dalam pengelolaan sektor
pariwisata daerah yang dipersepsikan paradigma new
public management (Osbonr dan Gaebler, 1991) akan
meningkatkan efektivitas pengelolaan pariwisata,
ternyata berbanding terbalik dengan fakta empiris pada
pengelolaan pariwisata Mandalika Resort.
Kehadiran PT. LTDC selaku mitra pemerintah
daerah dalam pengelola pariwisata Mandalika Resort
telah membuat proses perumusan kebijakan pembebasan
lahan Mandalika Resort di bawah kendali kedua
kelompok aktor terebut. Interaksi kedua kelompok aktor
ini telah menutup akses keterlibatan warga ,
sehingga akibatnya, keputusan kebijaknnya tidak
76
pernah dibangun berlandaskan harapan dan keinginan
warga . Hal ini membenarkan hasil penelitian
Hastuti (2013) bahwa idealisme tujuan suatu perumusan
kebijakan tidak akan menghasilkan kebijakan yang
berpihak kepada warga jika aktornya didominasi
pemerintah. Terjadinya penolakan stakeholder kebijakan
terhadap keputusan kebijakan sebab merasa dirugikan
merupakan implikasi dari tidak terlibatnya para
stakeholder ini sebagai aktor dalam perumusan
kebijakan (Nurhidayati, 2012).
Dalam perumusan kebijakan, artikulasi dari
masalah dan kepentingan yang diperjuangkan sebenarnya
bergantung pada tipologi dan pola keterlibatan para
stakeholder kebijakan sebagai aktor kebijakan, yaitu para
individu atau kelompok individu yang mempunyai andil
di dalam proses perumusan kebijakan yang ditetapkan
pemerintah (Dunn, 2000: 225).
Aktor perumusan kebijakan berfungsi secara
otoritatif untuk mengalokasikan nilai-nilai bagi suatu
warga (Halim, 2014: 21). Keberadaan aktor yang
bermain di pentas perumusan kebijakan ini bersifat
luas, bukan hanya aktor dari unsur pemerintah, tetapi
juga unsur dari luar pemerintah, baik swasta maupun
warga sipil. Menurut Jordan dan Turnpenny
(2015), keberadaan aktor kebijakan merupakan salah
satu perangkat alat (tools) dari perumusan kebijakan,
sehingga keterlibatan multi aktor yang berasal dari para
stakeholder dalam perumusan kebijakan merupakan
77
suatu cara untuk mendapatkan derajat kebijakan yang
lebih tinggi atau berkualitas dalam menangani masalah
publik.
Keterlibatan aktor dalam perumusan kebijakan
pembebasan lahan kawasan Mandalika Resort yang
diwakili unsur pemerintah, swasta, dan warga
sipil menjelaskan bahwa tipologi aktor ini terdiri
dari unsur suprastruktur dan infrastruktur (Islamy,
2009). Keberadaan aktor suprastruktur sebagai aktor
formal yang diperankan pemerintah daerah masih
mendominasi semua tahapan proses perumusan
kebijakan pembebasan lahan kawasan Mandalika Resort.
Namun, meskipun keberadaan aktor infrastruktur
sebagai partisan kebijakan informal (Heclo, 1978: 102)
yang diperankan PT. LTDC ternyata menjadi pengendali
proses perumusan kebijakan yang dimainkan pemerintah
daerah sebagai official policy maker (Rahardi, 2013), sebab
keputusan kebijakan pembebasan lahan ini
merupakan persyaratan yang diajukan PT. LTDC
untuk bersedia membantu pemerintah daerah dalam
membangun kawasan Mandalika Resort.
Dalam proses perumusan kebijakan pembebasan
lahan untuk pengembangan kawasan Mandalika Resort,
pihak pemerintah sebagai ‘play maker’ (Rahardi, 2013)
dalam perumusan kebijakan ini telah berlaku
tidak adil dalam memberi peluang antara swasta
dan warga sipil untuk mempengaruhi keputusan
78
kebijakan yang ditetapkannya. Di satu sisi, pemerintah
memberi peluang seluas-luasnya kepada pihak
swasta, sementara di sisi lain, pemerintah membatasi
peluang bagi warga sipil. Hal ini membenarkan
pandangan teori metafora arena sosial (Abdul Wahab,
2001: 93), bahwa perumusan kebijakan publik
merupakan arena bagi pertukaran sumberdaya aktor
yang terlibat di dalamnya untuk mengartikulasikan
kepentingan masing-masing. Dominasi sumber daya
aktor dapat menentukan kepentingan aktor mana yang
lahir sebagai pemenang dalam pertarungan kepentingan
ini .
Keberpihakan pemerintah daerah kepada swasta
dalam perumusan kebijakan pembebasan lahan untuk
pengembangan kawasan Mandalika Resort ini , juga
mempertegas hasil penelitian Prasetyo (2011), bahwa
intensitas interaksi aktor dapat menentukan kepentingan
yang diperjuangkan aktor dalam perumusan kebijakan
(Prasetyo, 2011). Akrabnya hubungan pemerintah
daerah dan PT. LTDC sebagai pengendali perumusan
kebijakan pembebasan lahan kawasan Mandalika
Resort, juga memperkuat hasil penelitian Nurhidayati
(2012), bahwa struktur (kebijakan) yang dihasilkan dari
hubungan pemerintah dan pengusaha memberi
peluang bagi pengartikulasian kepentingan swasta
daripada kepentingan warga .
Sejak munculnya isu pengembangan kawasan
hingga penetapan kebijakan pembebasan lahan sebagai
79
alternatif untuk pengembangan kawasan Mandalika
Resort, pemerintah daerah sebagai pemeran resmi
(Islamy, 2009), atau aktor formal kebijakan (Hamdi,
2014: 56), telah memposisikan diri sebagai aktor
dominan, yang bebas menentukan aktor mana saja yang
dilibatkan dalam perumusan kebijakan daerah. DPRD
yang juga sebagai bagian dari pemeran resmi atau aktor
formal (Hamdi, 2014: 56) untuk memperjuangkan
aspirasi dan kepentingan warga ternyata tidak
bisa berbuat banyak di hadapan pemerintah daerah
untuk mempengaruhi dan mengendalikan perumusan
kebijakan ini . Hal ini semakin mempertegas apa
yang dikemukakan Dror (Abdul Wahab, 2011: 57-58),
bahwa keberadaan badan legislatif (DPR atau DPRD)
di negara sedang berkembang memainkan peran
yang tidak berarti dalam pembuatan kebijakan, jika
dibandingkan dengan badan-badan eksekutif yang
memainkan peran sangat besar dalam merumuskan
kebijakan publik mengenai berbagai isu kebijakan.
Fenomena keterlibatan aktor dalam perumusan
kebijakan pembebasan lahan kawasan Mandalika
Resort di atas menjelaskan bahwa jaringan aktor politik
lokal semakin memainkan perannya ketika diberikan
kewenangan politik, yaitu merumuskan kebijakan daerah
(Mohammed and Inoue, 2014). Terjadinya bergaining
(tawar-menawar) kepentingan antara penguasa dan
pengusaha merupakan fenomena yang sering terjadi
80
dalam perumusan kebijakan di aras lokal, namun
sayangnya bukan untuk membela kesejahteraan
warga (Sjahrir et al, 2014). Keberadaan jaringan
aktor antara penguasa dan pengusaha dalam perumusan
kebijakan daerah seringkali dipandang bersifat pragmatis
(Biaggio, 2015).
Keterlibatan beragam aktor dengan beragam
keyakinan politik dan kepentingan dalam perumusan
kebijakan pembebasan lahan untuk pengembangan
kawasan Mandalika Resort merupakan faktor kunci
yang dijadikan dasar untuk menjelaskan mengapa
seringkali terjadi gesekan dan alotnya proses perumusan
kebijakan publik (Anderson, 1979: 14-15). Namun,
keberadaan jaringan aktor ini ternyata tidak
melahirkan keputusan kebijakan yang memecahkan
masalah stagnasi perkembangan pariwisata Mandalika
Resort, sehingga menolak hasil penelitian Biaggio
(2015) yang mengungkapkan bahwa jaringan aktor di
tingkat lokal menjadi pendekatan terbaik sistem tata
kelola pemerintahan daerah dalam mengatasi masalah
pembangunan daerah.
Perumusan kebijakan pembebasan lahan untuk
pengembangan kawasan Mandalika Resort di Kabupaten
Lombok Tengah merupakan arena strategis bagi berbagai
kelompok kepentingan yang terlibat sebagai aktor,
baik dari unsur negara, swasta, maupun warga
sipil yang sama-sama mempunyai kepentingan saling
bertarung untuk memperebutkan lahan ini . Hal ini
81
memperkuat perspektif perumusan kebijakan sebagai
arena strategis bagi pertarungan kepentingan dan unjuk
kekuatan dari kelompok aktor, sebab memang pada fase
inilah dirumuskan dan ditetapkan batasan-batasan suatu
kebijakan, sehingga perumusan kebijakan dianggap
sebagai fase inti dari proses kebijakan (Nugroho, 2012:
566). Namun, ketika terjadi perbedaan sikap dan tujuan
yang berbeda antara swsata dan warga , negara
harus hadir memainkan peran untuk menjembatani
kepentingan publik, sehingga kebijakan negara menjadi
moderasi, bukan justru pemicu konflik sebab adanya
keberpihakan negara pada kelompok kepentingan
tertentu
Adanya perbedaan kepentingan antara warga ,
swasta, dan pemerintah terhadap keberadaan lahan
kawasan Mandalika Resort, yang akhirnya membuat
pilihan pemerintah lebih membela keinginan pihak
swasta, semakin menegaskan hasil penelitian Sjahrir
dkk (2014), bahwa kebijakan desentralisasi yang telah
mengakibatkan jaringan aktor politik lokal semakin
memainkan perannya, ternyata tidak dilandasi kainginan
untuk mewujudkan kesejahteraan warga ,
melainkan untuk kepentingan elit penguasa dan
pengusaha lokal, sehingga membantah hasil penelitian
Belletti dkk (2015) bahwa perbedaan kepentingan dan
pandangan terhadap suatu isu kepentingan publik
yang menimbulkan pertukaran sumberdaya (trade-off)
82
antara swasta dan warga , akan hadir sikap dan
peran pemerintah untuk menjembatani perbedaan
kepentingan ini .
Dalam perumusan kebijakan pembebasan lahan
kawasan Mandalika Resort, adanya upaya pihak DPRD
dan Universitas Mataram yang berusaha mempengaruhi
keputusan kebijakan, perumusan kebijakan sebagimana
perspektif teori metafora arena sosial (Renn, 1992)
merupakan sebuah peristiwa sosial (sosial event) yang
menjadi arena perjuangan (an arena of struggle), tempat
dimana para aktor (individu atau kelompok) yang
berbeda pandangan dan lapisan sosialnya berkompetisi
untuk memenangkan kepentingannya masing-masing
(Abdul Wahab, 2001: 93). Pihak DPRD dan Universitas
Mataram sebagai aktor partisan saling berupaya
untuk menarik perhatian dan meyakinkan aktor yang
memiliki kekuasaan sebagai pembuat keputusan final
kebijakan, yakni official policy makers (Rahardi, 2013)
dengan argumen-argumen tertentu demi terwujudnya
hasil akhir kebijakan berdasarkan pilihan aktor ini .
Dalam perumusan kebijakan pembebasan lahan untuk
pengembangan kawasan Mandalika Resort terlihat
bahwa unsur swasta (PT. LTDC) lebih mampu menarik
perhatian dan meyakinkan pembuat keputusan final,
yaitu pihak pemerintah daerah (Darwin, 2002), sebab
kebijakan pembebasan lahan ini sebenarnya
merupakan keinginan dari PT. LTDC sebagai perusahaan
yang ditunjuk atau diberikan Hak Pengelolaan Lahan
83
(HPL) untuk mengembangkan pariwisata di kawasan
Mandalika Resort (Karim, 2008).
Menurut teori metafora arena sosial, setiap aktor
tidak dapat semaunya bertindak dalam memutuskan
finalisasi kebijakan sebab setiap arena ditandai dengan
adanya seperangkat aturan tertentu yang harus dipatuhi
para aktor, baik aturan formal yang ditetapkan dan
dimonitor pelaksanaannya oleh sebuah badan penegak
aturan, maupun aturan informal yang dikaji dan
dikembangkan selama berlangsungnya proses interaksi
di antara para aktor (Renn, 1992). Aturan formal ini
dapat berupa undang-undang atau aturan-aturan
pemerintah lainnya, sedangkan aturan informal adalah
tindaklanjut dari aturan formal yang diterjemahkan
para aktor menurut kepentingannya, iklim politik yang
berkembang dalam interaksi antarkelompok, dan peran
yang diharapkan dapat dimainkan oleh kelompok
ini dalam mengartikulasikan kepentingannya
(Giddens, 1984).
Dalam perumusan kebijakan pembebasan lahan
untuk pengembangan kawasan Mandalika Resort
ini, di antara aturan formal ini dapat merujuk
pada Peraturan Pemerintah Republik Indonesia No.24
Tahun 1979 tentang Desentralisasi Urusan Bidang
Kepariwisataan dan SK Gubernur NTB No.133 Tahun
1984 tentang Penunjukkan Lokasi dan Pengaturan
Penggunaan Tanah untuk Pengembangan Pariwisata
84
di Provinsi NTB, yang pada intinya memberi
pedoman bagi para aktor dalam perumusan kebijakan
pembebasan lahan di kawasan Mandalika Resort untuk
kepentingan pengembangan dan kemajuan sektor
pariwisata daerah.
Proses perumusan kebijakan pembebasan lahan
untuk pengembangan kawasan Mandalika Resort, dalam
pandangan teori metafora arena sosial, merupakan
arena bagi pemerintah daerah sebagai official policy
maker untuk melakukan perannya sebagai pengendali
kekuasaan di tingkat lokal (Rahardi, 2013 dan Hamdi,
2014). Sementara pada saat yang bersamaan terdapat
kelompok aktor, seperti PT. LTDC dan Senat Mahasiswa
Universitas Mataram sebagai unofficial participants
(Rahardi, 2013 dan Hamdi, 2014), yang berusaha untuk
mempengaruhi kebijakan yang dirumuskan official
policy maker (Pemerintah Daerah). Dengan demikian,
perumusan kebijakan publik merupakan arena negosiasi
yang melibatkan kelompok aktor yang langsung
berpartisipasi (Renn, 1992) sehingga penuh dengan
perspektif konflik kepentingan .
Mengacu pada pandangan teori strukturasi
(Habibullah, 2009), keberadaan dan aktivitas aktor yang
terlibat dalam perumusan kebijakan pembebasan lahan
kawasan Mandalika Resort tentu memiliki peran dan
tidak terlepas dari alasan-alasan tertentu atas aktivitasnya.
Hal ini berarti bahwa suatu realitas sosial, seperti
reaksi penentangan warga terhadap kebijakan
85
pemerintah, kental dengan dimensi subyektivitas aktor
perumus kebijakan, sehingga ia tidak bersifat tunggal,
sebab bergantung pada keragaman makna yang
dipengaruhi subyektivitas aktor praktik sosial ini
(Giddens, 1984: 3).
B. Struktur Kekuasaan Aktor Politik Lokal
Kebijakan pembebasan lahan untuk pengembangan
kawasan Mandalika Resort yang menuai penolakan
warga lokal, dalam perspektif teori konflik
merupakan akibat dari kelangkaan sumber daya yang
diperebutkan (Sherif dalam Ansori, 2005:6). Namun,
keberhasilan pihak swasta menguasai keberadaan lahan
kawasan Mandalika Resort yang difasilitasi kebijakan
pemerintah daerah, menjelaskan bahwa perumusan
kebijakan merupakan arena pertukaran kekuatan
antara pihak pemerintah daerah yang memiliki
kekuasaan dengan PT. LTDC yang memiliki modal.
Dari arena ini terbentuklah sebuah struktur
yang melegitimasi tindakan untuk menguasai lahan
warga lokal, yaitu kebijakan pembebasan lahan
yang ditetapkan pemerintah daerah. Namun, struktur
ini sengaja produksi, yang dalam teori strukturasi
Giddens (1991) sebagai tatanan bayangan (virtual
order) yang berfungsi untuk memfasilitasi aktivitas
kepentingan bisnis industri pariwisata yang dikelola PT.
LTDC (enabling) dan menghalangi kepentingan aktivitas
pertanian warga lokal (constrining).
86
Keterlibatan aktor dalam proses perumusan
kebijakan pengembangan kawasan Mandalika Resort
ini hanya didominasi elit aktor dari unsur
pemerintah daerah dan Swasta. Keberadaan warga
lokal sebagai bagian dari aktor utamanya perannya telah
diambilalih oleh aktor-aktor dominan ini sehingga
proses perumusan kebijakannya menjadi elitis (Hamka
dan Burhanuddin, 2013).
Dalam perumusan kebijakan pembebasan
lahan Mandalika Resort, keberaadan dan keterlibatan
pemerintah daerah sebagai suprastruktur dengan
kekuatan kekuasaannya, dan PT. LTDC sebagai
infra struktur dengan kekuatan modalnya telah
memperlihatkan diri sebagai aktor dominan yang
mengendalikan proses perumusan kebijakan
pembebasan lahan untuk pengembangan kawasan
Mandalika Resort. Adanya koalisi antara pemerintah
sebagai official policy makers dan perusahaan sebagai
unofficial participants (Rahardi, 2013) membuat koalisi
aktor ini menjadi aktor dominan dalam proses
perumusan kabijakan pembebasan lahan kawasan
Mandalika Resort. Hal ini memperkuat hasil penelitian
Suwitri (2011) bahwa koalisi aktor yang dibangun
berdasarkan keyakinan kebijakan yang sama dan
memiliki saling ketergantungan sumber daya dapat
memperkuat jaringan aktor sebagai pengendali
perumusan kebijakan.
87
Penolakan warga terhadap keputusan
kebijakan yang masih dipertontonkan dalam
penyelenggaraan pemerintah daerah, di era
desentralisasi, semakin memperkuat temuan penelitian
Muhammed dan Inoue (2014) bahwa devolusi ruang
pengambilan keputusan kebijakan yang diberikan
kepada aktor di tingkat lokal ternyata tidak efektif
untuk mengatasi masalah sosial di daerah akibat model
perumusan kebijakan yang elitis. Fenomena dominasi
koalis aktor pemerintah dan swasta dalam perumusan
kebijakan pembebasan lahan kawasan Mandalika
Resort juga memperkuat temuan penelitian Azhar
(2013), bahwa perumusan kebijakan yang dikendalikan
kekuatan aktor penguasa dan pengusaha akan semakin
elitis dan hanya akan melahirkan keputusan kebijakan
yang merupakan perwujudan dari keinginan utama dan
nilai kepentingan dari golongan elit yang berkuasa.
Mengacu pada tipologi aktor perumusan
kebijakan yang dikemukakan Islamy (2009), dalam
konteks perumusan kebijakan pembebasan lahan
untuk pengembangan kawasan Mandalika Resort,
kategori aktornya terbagi menjadi dua kelompok,
yaitu pemeran resmi, terdiri dari Pemda dan DPRD
Kabupaten Lombok Tengah; dan pemeran tidak resmi
yang terdiri dari PT. LTDC dan Universitas Mataram.
Idealnya, dalam proses pembuatan kebijakan publik di
aras lokal, hubungan antaraktor, baik sebagai pemeran
88
resmi atau suprastruktur politik lokal maupun pemeran
tidak resmi atau infrasruktur politik lokal (Ibrahim, 2013:
35), harus berjalan seirama dan harmonis dengan peran
yang berimbang sebab keberadaan dan keterlibatan
kategori aktor ini memiliki hubungan yang erat
secara mutualisme, sebab keterlibatan multiaktor
dapat memberi umpan balik saran penilaian dan
memperluas informasi sebagai landasan pemilihan
alternatif kebijakan yang lebih baik ( Jordan dan
Turnpenny, 2015).
Perumusan kebijakan pembebasan lahan untuk
kepentingan pengembangan pariwisata semestinya
pilihan alternatif kebijakannya tidak mengutamakan
kepentingan kelompok tertentu, tetapi harus saling
menguntungkan antara kelompok kepentingan,
sehingga tidak ada kelompok kepentingan yang
dimonopoli kelompok satu kelompok dan pada
akhirnya terbentuk model jejaring isu (Heclo, 1978:
102). Namun, marginalisasi kepentingan warga
dalam perumusan kebijakan pembebasan lahan untuk
pengembangan kawasan Mandalika Resort membuat
hasil penelitian Sjahrir dkk (2014) dan Nurhidayati
(2012) semakin tidak terbantahkan; di mana perumusan
kebijakan yang dikendalikan koalisi aktor pemerintah
dan swasta sulit mengharapkan nilai kepentingan publik
menjadi pertimbangan utama pilihan kebijakannya,
apalagi jika warga tidak diberikan akses secara
89
transparan untuk mempengaruhi keputusan kebijakan
ini .
Perumusan kebijakan pembebasan lahan untuk
pengembangan kawasan Mandalika Resort di Kabupaten
Lombok Tengah yang keputusan kebijakannya
mendapatkan penentangan dari warga lokal,
sebab tidak dilibatkannya sebagai aktor dalam proses
perumusan kebijakan ini , menurut Hobbes
(Hanif, 2008), negara telah memosisikan diri sebagai
hegemonik, eksesif, dan dominatif terhadap rakyatnya,
sehingga karakteristik negara yang demikian melahirkan
sistem politik yang cenderung ke arah otoriter dan
konservtif (anti demokrasi). Ketidakadilan atau reduksi
peran warga ini memperlihatkan besar dan
kuatnya peranan negara dalam melakukan tindakan
yang bersifat kooptatif dalam ruang publik, sehingga
mengurangi, bahkan mematikan dinamika atau peran
civil society yang menjadi aktor utama dalam negara
demokrasi. Padahal posisi negara, menurut John
Locke (dalam Aminah, 2014: 21), harus sebagai badan
yang berfungsi melindungi dan memberi kepastian
hukum atas hak-hak warga negaranya. Konsekuensinya
adalah negara bersifat akomodatif, aspiratif, dan
responsif terhadap kepentingan rakyatnya, dan sebab
itu negara lebih bersifat demokratis bukan otoriter
Dalam kehidupan warga yang demokratis,
keberadaan kelompok (interest group) kepentingan
merupakan komponen kunci dan merupakan cerminan
dari kemerdekaan berserikat Kelompok
kepentingan merupakan pemeran kebijakan yang
signifikan. Semakin demokratis suatu pemerintahan,
semakin berperan kelompok kepentingan dalam proses
kebijakan publik (Dey, 1978). Mereka mempengaruhi
keputusan kebijakan pemerintah berdasarkan
kepentingannya. Untuk itu, proses perumusan kebijakan
pada dasarnya mencerminkan aktivitas kelompok
kepentingan sehingga keputusan kebijakan merupakan
cerminan dari perjuangan kelompok kepentingan
Keberadaan kelompok kepentingan (interest
group) di negara sedang berkembang jumlahnya jauh
lebih kecil dibandingkan dengan negara-negara maju.
Pola perilaku mereka bergaya politik peradilan (court
politics), dan pengaruh mereka terhadap pembuatan
kebijakan cenderung melalui hubungan pribadi dengan
para elite atau sebab mereka kebetulan juga bagian dari
elite itu sendiri. Kontribusi mereka terhadap pembuatan
kebijakan kurang rasional, tujuannya sangat sempit,
dan jangkauan pandangannya lebih pendek, sehingga
sulit disejajarkan dengan kelompok kepentingan yang
ada di negara maju (Abdul Wahab, 2011: 58). Hal ini
juga diperkuat dengan hasil penelitian Biaggio (2015),
bahwa jaringan aktor kelompok kepentingan sebagai
91
pendekatan yang terbaik dalam tata kelola pemerintahan
daerah, tetapi tujuannya cenderung pragmatis untuk
mencari akses dana dengan alasan untuk pemecahan
masalah pembangunan daerah.
Di negara-negara berkembang, masuknya
kekuatan modal yang mengendalikan perumusan
kebijakan publik membuat para pembuat kebijakan
publik menjadi terperangkap dalam lingkaran setan, di
mana dukungan yang mereka dapatkan tidak menentu,
legitimasi mereka semakin turun dan pengeluaran
mereka semakin besar, tetapi tidak mampu mengubah
kebijakan sebab pihak-pihak yang menerima
keuntungan dari status quo memiliki kekuasaan politik
yang besar ,Akrabnya antara pengusaha
dengan penguasa membuka ruang terjadinya
“perselingkuhan” antarakeduanya, bahkan tidak jarang
kekuatan swasta melebihi kekuasaan negara dalam
mengeksekusi kebijakan publik, sehingga mematikan
demokrasi
Kurangnya kemampuan keuangan pemerintah
daerah dalam memperluas, membangun, dan
mengelola kawasan pariwisata Mandalika Resort,
menjelaskan bahwa dalam kondisi negara yang lemah
secara finansial, dalam menjalankan struktur fungsinya,
keberadaan swasta (kelompok bisnis) merupakan
sangat kuat dalam mempengaruhi keputusan kebijakan
publik. Sejalan dengan upaya pembangunan negara
92
yang kecenderungan pada target-target ekonomi,
swasta semakin berperan dalam proses perumusan
kebijakan publik. Kelompok ini secara signifikan dapat
memperbaiki atau sebaliknya memperburuk kualitas
kebijakan publik yang dilahirkan (Hamdi, 2014: 66).
Dalam paradigma new public manajement, keterlibatan
swasta dalam sektor publik dapat menjadikan
pengelolaan sektor publik ini menjadi lebih efektif
dan efisien. Hal ini bertolak dari ide pokok dalam new
public management (NPM) yang mentransfer mekanisme
pasar dalam pengeloaan sektor publik (Denhard, 2003).
Kehadiran sektor swasta dalam menangani sektor-
sektor yang ditangani pemerintah terkait dengan
kepentingan publik, menurut Heilbroner (1982:16),
sebab unsur swasta memiliki tujuan dan cara kerjanya
paling jelas, yaitu mencari keuntungan (laba). Untuk
itu, seluruh komponen di dalamnya harus melakukan
efisiensi secara maksimum, agar aturan kerjanya tercapai,
yaitu memperoleh laba yang setinggi-tingginya. Peran
swasta dalam warga saat ini sudah demikian besar.
Swasta seolah-olah menjadi penentu segala aturan dan
gaya hidup. Pendekatan pasar yang digunakan dalam
mekanisme kerja swasta diambil negara sebagai obat
mujarab untuk menyembuhkan kelemahan ekonomi
negara (Ever, 1997: 80). Ciri aktor swasta dalam aktivitas
adalah mendapatkan keuntungan sebesar-besarnya dan
menekan kerugian sekecil-kecilnya (Buchanan, 1987).
Namun, ketergantungan negara atau warga pada
93
sektor swasta membuat keberadaan swasta tampil
sebagai pengendali kehidupan warga maupun
kebijakan pemerintah (Heilbroner, 1982).
Pandangan di atas semakin sulit terbantahkan
pada kasus perumusan kebijakan pembebasan lahan
untuk pengembangan kawasan Mandalika Resort di
Kabupaten Lombok Tengah. Masuknya pendekatan
pasar dalam mekanisme perumusan kebijakan ini
telah membuat PT. LTDC selaku perusahaan “plat
merah” dengan kekuatan modalnya tampil sebagai
aktor dominan. Kekuasaan pemerintah daerah yang
bergantung pada modal swsata akhirnya tunduk pada
kemauan PT. LTDC, sehingga keputusan kebijakannya
lebih berpihak kepada kepentingan swasta daripada
warga , dengan konsekuensinya harus berhadapan
dengan aksi penentangan warga yang menolak
keputusan kebijakannya (SPI NTB, 2014).
Realitas dampak kebijakan pembebasan lahan
untuk pengembangan kawasan pariwisata Mandalika
Resort ini , yang tidak melibatkan warga lokal
sebagai bagian dari aktor perumusan kebijakannya,
akhirnya memperkuat hasil penelitian Nunkoo dan
Smith (2013), bahwa secara ekonomi politik pariwisata,
kepercayaan dan dukungan politik warga kepada
pemerintah sebagai aktor kebijakan merupakan faktor
utama dalam kebijakan pengelolaan pariwisata. Oleh
sebab itu, menurut Gelgel (2009: 54), keterlibatan
94
warga dalam proses perumusan kebijakan
pengelolaan pariwisata merupakan faktor utama dalam
pengelolaan pariwisata daerah sebab merekalah yang
menciptakan daya tarik wisata daerah. Hal ini berarti
bahwa keberadaan warga harus ditempatkan
sebagai aktor utama kebijakan kepariwisataan.
Dalam suatu negara yang cenderung mengejar
target pembangunan ekonomi, keberadaan kelompok
aktor swasta, dalam perspektif strukturasi, merupakan
pelindung bagi kebutuhan struktur ekonomi maupun
politik negara (Mas’oed, 2001). Kuat atau lemahnya
struktur ekonomi politik suatu negara ditentukan
keberadaan sektor swasta. Dengan demikian, kebijakan-
kebijakan yang diputuskan negara cenderung membela
kepentingan swasta, sebab melalui pajak yang
dibayarkan oleh swasta (para pemilik modal), negara
dapat menjalankan fungsi-fungsinya
Dominasi kelompok pemodal ini tentu dapat
merusak tatanan pemerintahan yang demokratis, yang
dalam sistem administrasi publik, yaitu paradigma new
public service (Denhardt, 2003) dipandang lebih baik.
Terwujudnya tata kelola pemerintahan yang baik (good
governance) bukan hanya bergantung pada negara yang
mampu memerintah dengan baik dan sektor swasta
yang mampu menyediakan dukungan modal dalam
penyelenggaraan fungsi pemerintahan, tetapi juga
bergantung pada warga sipil yang memfasilitasi
95
interaksi sosial dan politik melalui mobilisasi bebagai
kelompok di dalam warga (Bevir, 2011). Di samping
memiliki peran “check and balances” terhadap kekuasaan
negara, warga sipil juga dapat memberi
kontribusi dan memperkuat keberadaan negara dan
swasta
Civil society merupakan sosok warga yang
mandiri, warga yang memiliki kemampuan untuk
secara fungisonal berinteraksi secara positif dalam
mencapai tujuannya sebagai suatu entitas sosial dan
dalam berpartisipasi bagi keberlangsungan sistem
yang lebih luas , Namun, di negara
berkembang, aktor kebijakan dalam warga negara ini
sebenarnya hanya memainkan peran yang sangat kecil
dalam pembuatan kebijakan publik sebab merupakan
sesuatu yang tidak lazim
Dalam perumusan kebijakan pembebasan lahan untuk
pengembangan kawasan Mandalika Resort, keberadaan
warga sipil, ternyata tidak mampu menghadapi
dominasi kekuatan negara dan swasta sebagai aktor
kebijakan.
Ketidakberhasilan Universitas Mataram untuk
mempengaruhi pilihan kebijakan pemerintah daerah
menjelaskan bahwa keberadaan perguruan tinggi di
negara sedang berkembang sulit diharapkan mampu
mempengaruhi kebijakan, sebab perannya sangat
kecil dan terkadang tidak terlibat secara langsung dalam
96
perumusan kebijakan, apalagi disibukkan dengan tugas-
tugas di bidang pengajaran, sehingga sulit diharapkan
adanya sumbangsih yang berarti dari sumber-sumber
yang langka (dosen) terhadap pembuatan kebijakan
(Abdul Wahab, 2011: 58). Begitu juga dengan partai
politik, ternyata perannya tidak ada. Mestinya, melalui
partai politik ini warga negara berkesempatan untuk
melaksanakan kekuasaan pemerintahan, sebab
partai politik memiliki peran besar terhadap kualitas
penyelenggaraan pemerintahan
Keberadaan tiga partai politik, yaitu Golkar, PPP, dan
PDI, ketika perumusan kebijakan pembebasan lahan
ini dilakukan, tidak memberi kontribusi
apapun terhadap perjuangan kepentingan warga
dalam menghadapi dominasi negara dan swasta.
Sikap yang sama juga dilakukan media massa
yang juga merupakan stakholder kebijakan publik yang
memiliki peran signifikan hampir dalam semua proses
kebijakan, terutama dalam melakukan fungsi kontrol.
Padahal menurut Parsons (1995: 107) media memiliki
peran penting dalam melakukan pendefinisian masalah
kebjakan, terutama dalam membuat sensitivitas masalah
dan sekaligus memperkuat penilaian bahwa masalah
ini benar-benar perlu untuk segera di selesaikan.
Di samping itu, menurut Martin Lipsky (Halim, 2014:
63), media memiliki peran dalam merancang agenda
kebijakan, dan mempengaruhi bagaimana suatu
97
isu dipahami oleh pembuat kebijakan, kelompok
kepentingan, dan publik melalui pemberitaannya.
Lemahnya kekuatan dan akses warga untuk
mempengaruhi keputusan kebijakan melalui venue
perumusan kebijakan yang ada membuat warga
hanya dapat melakukan berbagai aksi penggalangan
massa ketika penentangan terhadap keputusan
kebijakan yang merugikannya. Sedangkan menurut
Anderson (Islamy 2004:108), beberapa faktor yang dapat
menyebabkan terjadinya penentangan warga
terhadap suatu keputusan kebijakan yang ditetapkan
negara, adalah sebagai berikut.
1) Kebijakan negara yang bertentangan dengan
sistem nilai warga ; jika suatu kebijakan
dipandang bertentangan secara tajam dengan
sistem nilai yang dianut warga luas atau
kelompok-kelompok tertentu, kebijakan seperti
itu tidak akan dilaksanakan atau dipatuhi.
2) Adanya ketidakpatuhan selektif terhadap aturan;
ada beberapa peraturan perundangan atau
kebijakan yang bersifat kurang mengikat pada
individu-individu, sehingga kebijakan ini
cenderung diabaikan.
3) Keanggotaan seseorang dalam suatu perkumpulan
atau kelompok; seorang yang terlibat dalam suatu
perkumpulan terkadang mempunyai gagasan
98
yang tidak sesuai/bertentangan dengan kebijakan
atau keinginan pemerintah. Akibatnya, mereka
cenderung untuk tidak patuh atau melawan
peraturan atau kebijakan negara.
4) Tidak adanya kepastian ukuran kebijakan; tidak
adanya kepastian atau ketidakjelasan ukuran
kebijakan yang saling bertentangan satu sama lain
dapat menjadi sumber ketidakpatuhan orang atau
warga pada kebijakan yang dibuat negara.
Jika kekuatan negara berupa kekuasaan memaksa
yang dimilikinya berkoalisi dengan kekuatan swasta
dengan kemampuan modalnya (Gramsci, 1999), tentu
tidak mudah bagi warga yang hanya memiliki
kekuatan berupa kemampuan menggalang massa untuk
memenangkan pertarungan kepentingan dalam arena
perumusan kebijakan (Grindle, 1991). Meskipun negara
sebagai alat untuk menyelenggarakan kesejahteraan
bersama bagi penduduknya (Anshari, 2004: 137),
sebab dikendalikan kekuatan modal yang dimiliki
swasta, seringkali negara justru berfungsi sebagai alat
bagi para pemilik modal (Heilbroner, 1982:16). Adanya
mobilisasi modal swasta secara masif kepada negara
membuat pihak swasta seringkali lebih dominan dalam
mempengaruhi kebijakan yang ditetapkan dan disahkan
negara (Grindle, 1991).
Dalam konteks birokrasi, perilaku dari aktor
negara dalam perumusan kebijakan pembebasan lahan
99
untuk pengembangan kawasan Mandalika Resort ini
harus dilihat sebagai bagian dari manusia biasa yang
memiliki emosi, keyakinan, dan sejumlah tujuan pribadi;
tujuan individu aktor negara tidak selamanya selaras
dengan tujuan-tujuan negara yang diwakilinya sehingga
aspek perilaku individu aktor akan mempengaruhi
struktur dan fungsi pemerintahan secara keseluruhan
(Mouzelis, 1975: 56-57). Setiap aktor secara rutin dan
diam-diam memonitor apa yang sedang ia lakukan,
sebagimana reaksi orang terhadap tindakannya dan
lingkungan di mana ia melakukan aktivitas ini ,
dan mengonstruksi setiap tindakannya untuk mencapai
tujuan-tujuan tertentu (Renn, 1992: 57).
Perumusan kebijakan pembebasan lahan
untuk pengembangan kawasan pariwisata yang
dilatarbelakangi permasalahan kemiskinan warga
dan kepentingan untuk membangun perekonomian
daerah dalam kasus Mandalika Resort, menurut teori
strukturasi (Giddens, 1984: 49), bahwa individu sebagai
aktor tidak hanya mereproduksi struktur, tetapi juga
memiliki kemampuan-kemampuan subjektif untuk
memproduksi realitas subjektif maupun objektif. Dalam
pandangan strukturasi ini , kebijakan pembebasan
lahan di kawasan Mandalika Resort Kabupaten Lombok
Tengah ditempatkan sebagai tatanam bayangan (virtual
order) dan patokan umum (generalizable procedure)
dalam beraktivitas di kawasan ini . Keberadaan
kebijakan pembebasan lahan ini , selain
100
dapat membatasi aktivitas warga lokal untuk
memanfaatkan dan menguasai lahan (constrining), juga
memberi kebebasan bertindak (enabling) kepada
pihak PT. LTDC dalam memanfaatkan penguasaan
lahan ini untuk kepentingan bisnisnya, seperti
memperjualbelikan lahan ini kepada investor
lain.
Adanya pembatasan peran dan fungsi warga
oleh negara yang berkoalisi dengan swasta dalam
proses perumusan kebijakan pembebasan lahan
untuk pengembangan kawasan Mandalika Resort
di Kabupaten Lombok Tengah, yang berujung pada
penentangan warga terhadap ketetapan kebijakan
ini , membuktikan bahwa negara memang bukan
memposisikan diri sebagai asosiasi yang berfungsi
memelihara ketertiban dalam warga (Budiardjo,
1981: 49), tetapi lebih menganggap dirinya sebagai
entitas politik yang mempunyai kekuasaan untuk
mengatur atau mengontrol hubungan antara manusia
dalam warga ini (Hamdi, 2014: 1), dan
mengklaim suatu monopoli mengenai penggunaan
kekerasan (violence) dalam suatu wilayah atas nama
kepentingan negara (Henslin, 1996: 267).
Pentas kekuasaan aktor perumusan kebijakan
yang terjadi dalam arena pembebasan lahan warga
lokal untuk pengembangan kawasan Mandalika
Resort, yang dimainkan pemerintah daerah dan
perusahaan pengembang sebagai aktor dominan hingga
101
memarginalkan peran warga lokal sebagai pemilik
lahan dan menanggung resiko kebijakan, menjelaskan
bahwa, jika keberadaan stakeholders tidak dilibatkan
secara adil dan transparan sebagai aktor dalam proses
perumusan kebijakan yang akan berdampak pada
kehidupannya, keputusan kebijakan ini kurang
legitimasi dan rentan menghadapi resistensi.
C. Orientasi Kepentingan Aktor Politik Lokal
Kawasan Mandalika Resort yang terletak di bagian
selatan Pulau Lombok memang memiliki keindahan
alam yang sangat mempesona dengan hamparan
pasir putih yang membentang dari ujung timur ke
barat sepanjang pantai, sehingga menjadi daya tarik
tersendiri bagi para wisatawan, baik nusantara maupun
mancanegara. Kondisi kawasan Mandalika Resort
yang mempesona ini , tentu menjadi alasan yang
sangat rasional dan strategis bagi pemerintah daerah
untuk menjadikannya sebagai kawasan destinasi wisata
unggulannya.
Dengan memperhatikan kawasan Mandalika
Resort yang banyak dikuasai dan dimanfaatkan
warga lokal untuk tempat tinggal dan
sumber mata pencahariannya sebagai petani, serta
ketidakmampuan pemerintah daerah untuk mengelola
sendiri pengembangan pariwisatanya, akhirnya dengan
alasan untuk mempercepat realisasi pembangunan
102
perekonomian daerah (Dokumentasi, Disbudpar, 2013),
pemerintah daerah membangun kerjasama dengan PT.
Lombok Tourism Development Corporation (PT. LTDC)
dengan kesepakatan bahwa Pemerintah Daerah harus
menyediakan konsensi lahan dengan luas 1.249,4
hektar. Biaya pengadaan lahan ini sepenuhnya
menjadi tanggungan PT. LTDC dengan syarat bahwa
Hak Pengelolaan Lahannya (HPL) diserahkan kepada
PT. LTDC.
Interaksi antara pemerintah daerah dengan PT.
LTDC sebagai aktor perumusan kebijakan pembebasan
lahan kawasan Mandalika Resort ternyata tidak
bermaksud mengembangkan pariwisata di kawasan
Mandalika Resort, tetapi memiliki kepentingan bisnis
lahan. Dalam mengartikulasikan kepentingan bisnisnya,
PT. LTDC, yang merupakan sebuah badan otoritas
korporasi antara PT. Rajawali Wira Bhakti Utama dan
Pemerintah Daerah TK. I NTB mengadakan perjanjian
yang ditandatangani oleh Gubernur Kepala Daerah
Tk. I NTB dan Presiden Direktur PT. Rajawali Wira
Bhakti Utama. Sebelum Perjanjian Dasar dibuat, kedua
belah pihak melakukan Perjanjian Pendahuluan No. 50
tahun 1989 yang ditandatangani pada 9 Februari 1989.
Perjanjian ini berisi nota kesepakatan kedua belah pihak
untuk mendirikan perseroan guna mengembangkan,
membangun, dan mengelola kawasan industri pariwisata
dengan konsesi lahan yang disepakati waktu itu hanya
103
seluas 600 hektar. Namun, dalam perjalannya kemudian
bertambah menjadi 1.249,4 hektar.
Kerjasama ini tertuang dalam Peraturan Daerah
No. 10 Tahun 1989 tentang Penyertaan Modal Daerah
pada Pihak Ketiga melalui Pendirian Perseroan Terbatas
(PT). Perda ini ditandatangani oleh Ketua DPRD Tk.
I NTB dan Gubernur Kepala Daerah Tk. I NTB pada
tanggal 15 Agustus 1989. Perda ini di antaranya
menetapkan bahwa kawasan Mandalika Resort yang
diserahkan pengelolaannya kepada PT. LTDC seluas 600
hektar dalam jangka waktu kerjasama selama 70 tahun
dan dengan komposisi saham 65% milik Perusahaan
Pengembang dan 35% milik Pemda yang diberikan
secara gratis oleh pihak perusahaan Pengembang
ini . Setelah jangka waktu kerjasama berakhir, maka
PT. Rajawali Wira Bhakti Utama menyerahkan semua
aset dan saham kepada Pemda NTB (Dokumentasi, SPI
NTB, 2014).
Dominannya orientasi kepentingan bisnis dalam
perumusan kebijakan pembebasan lahan kawasan
Mandalika Resort, selain terlihat dari tidak adanya
proses pembangunan berbagai infrastruktur dan fasilitas
pariwisata, juga terlihat dari adanya perpindahan
penguasaan lahan dari PT. LTDC ke perusahaan lain.
Dalam perkembangannya, PT. LTDC menjual sebagian
sahamnya kepada PT. Tridan tanpa sepengetahuan
Pemda NTB selaku pemilik saham, bahkan saham
104
Pemda NTB juga ikut dijual, sehingga saham Pemda
NTB yang semula berjumlah 35% tersisa tinggal 10%.
Peran sebagai penjual ini terlihat dari tindakan PT.
LTDC yang hanya mendatangkan investor dari luar
(Dokumentasi, SPI NTB, 2014).
Adanya relasi kepentingan bisnis yang difasilitasi
dari proses perumusan kebijakan pengembangan
kawasan Mandalika Resort, menjadikan lahirnya
kebijakan pembebasan lahan hanya untuk membela
kepentingan kapitalisasi industri pariwisata yang
dijalankan PT. LTDC, tanpa memperhatikan dampak
kerugian yang dirasakan warga lokal selaku pemilik
lahan di kawasan Mandalika Resort ini . Hal ini
bertentangan dengan hasil penelitian Ricci dkk (2015),
bahwa peran sentral pemerintah dalam merumuskan
kebijakan memungkinkan lebih memahami dan
mengatasi permasalahan daerah melalui keputusan
kebijakan yang dilaksanakannya.
Orientasi kepentingan bisnis yang mengarahkan
perilaku aktor dalam perumusan kebijakan pembebasan
lahan untuk pengembangan kawasan Mandalika Resort,
yang pemerannya didominasi pemerintah daerah dan
PT. LTDC, membuat nilai-nilai kepentingan sosial
warga tidak lagi menjadi pertimbangan utama
dalam setiap penentuan pilihan keputusan pada tahapan
perumusan kebijakan ini , mulai dari penentuan
pilihan masalah, penyusunan agenda kebijakan,
pembahasan rencana kebijakan, hingga pemilihan
105
dan penetapan kebijakan pembebasan lahan ini .
Dalam perspektif ekonomi-politik (Capporaso, 1992),
kebijakan pembebasan lahan ini pada akhirnya
hanya merugikan warga dan menguntungkan
kelompok aktor pemerintah daerah dan perusahaan
pemilik modal.
Keberadaan nilai kepentingan dalam perumusan
kebijakan merupakan akhirnya dari proses kebijakan
publik, dan beragamnya nilai kepentingan yang
ingin diartikulasikan aktor menjadi faktor yang dapat
memengaruhi proses perumusan suatu kebijakan, seperti
proses perumusan kebijakan yang terkadang menjadi
alot dan elitis (Darwis, 2011: 287). Menurut Rahardi
(2013), nilai-nilai kapentingan yang diperjuangkan para
aktor dalam perumusan kebijakan meliputi politik,
untuk memperlihatkan eksistensi pemerintah sebagai
institusi perwakilan kepentingan warga ; ekonomi
untuk pendapatan keuangan pemerintah; dan sosial,
untuk menjaga ketertiban dan kenyamanan warga
umum.
Lahirnya kebijakan pembebasan lahan di
kawasan Mandalika Resort yang telah membuka
ruang terjadinya praktik jual beli tanah mempertegas
keberadaan perumusan kebijakan sebagai proses politik
dan menjadi arena pengartikulasian nilai kepentingan
bagi aktor-aktor kebijakan yang berasal dari berbagai
kelompok pemangku kepentingan (stakeholder), yang
dalam konsep governance terdiri dari pemerintah,
106
swasta, dan warga sipil (Saifudin, 2009: 17). Dalam
proses perumusan kebijakan publik, masing-masing
kelompok kepentingan ini tentu tidak sama orientasi
keterlibatannya, meskipun antara satu dengan lainnya
memiliki hubungan yang saling berkaitan (Soe’aidy,
2008). Perbedaan kepentingan antara para pelaku
dapat muncul dalam suatu perumusan kebijakan, dan
masing-masing berpotensi menghasilkan pemahaman
dan pandangan yang berbeda terhadap keberadaan isu
kepentingan publik (Belletti et al, 2015).
Strategisnya suatu isu kebijakan terkadang
seringkali dimanfaatkan aktor-aktor kebijakan untuk
mengartikulasikan nilai-nilai kepentingannya ketika
perumusan kebijakan untuk merespons isu ini
dilakukan. Keterlibatan beragam aktor dalam perumusan
kebijakan dengan varian kepentingan inilah memang
menjadi ciri khusus kebijakan publik (Nugroho, 2012:
538). Beragamnya kayakinan politik (political belief) dan
kepentingan (interest) aktor yang terlibat dalam proses
perumusan kebijakan, takpelak menjadi faktor utama
yang menimbulkan adanya benturan atau konflik
kepentingan. Namun, menurut Jordan dan Turnpenny
(2015), keterlibatan multiaktor dengan beragam nilai
kepentingan dalam arena perumusan kebijakan dapat
memperluas informasi sebagai basis pengambilan
keputusan kebijakan yang sesuai dengan karakteristik
masalah yang ingin diselesaikan melalui kebijakan.
107
Adanya orientasi kepentingan bisnis yang difasilitasi
perumusan kebijakan pembebasan lahan kawasan
Mandalika Resort ini terlihat dari alasan pemerintah
daerah yang menetapkan kebijakan pembebasan
lahan sebab permintaan dari PT. LTDC selaku pihak
perusahaan pengembang pariwisata. Sedangkan proses
lahirnya kebijakan ini yang hanya melibatkan
pihak pemerintah daerah dengan PT. LTDC dan tanpa
melibatkan warga menjelaskan bahwa proses
perumusan kebijakan ini , sehingga sejalan dengan
hasil penelitian Nurhidayati (2012), bahwa perumusan
kebijakan di daerah hanya sebagai ajang interaksi antara
penguasa dan pengusaha untuk melegalisasi aktivitas
bisnis para investor yang dapat memberi sumbangan
modal bagi penguasa daerah.
Keberadaan nilai-nilai kepentingan bisnis yang
seringkali menjadi landasan keakraban interaksi negara
dan swsata dalam proses perumusan suatu kebijakan,
menjadikan kebijakan yang dilahirkan negara seringkali
lebih banyak berpihak untuk memfasilitasi kepentingan
pemilik modal daripada warga (Gramsci,
1999). Negara yang semestinya hadir sebagai sarana
untuk memperjuangkan kepentingan warga ,
justru melakukan tindakan sebaliknya. Negaralah
yang membuat warga nya menjadi marginal
melalui kebijakan yang diberlakukan (Subarsono,
2016). Hal ini terlihat jelas dalam kebijakan-kebijakan
108
pembebasan lahan warga yang terjadi di berbagai
daerah dengan dalih untuk kepentingan publik. Bagi
warga yang mendiami kawasan Mandalika Resort
ini , pembangunan tentu bukan hadir untuk
membawa perubahan ke arah yang lebih baik, tetapi
justru memiliki arti sebagai “pembawa malapetaka”.
Menurut pandangan rational choice theory (Wijaya dan
Danar, 2014: 37), bahwa keberadaan aktor negara dalam
perumusan kebijakan publik yang diwakili para pejabat
publik merupakan individu-individu, yang memiliki
kecenderungan untuk memperjuangkan kepuasan
bagi dirinya sendiri terhadap pilihan keputusan
kebijakannya.
Bertolak dari asumsi teori pilihan rasional di
atas, dalam perumusan kebijakan pembebasan lahan
untuk kepentingan bisnis, maka dapat dipastikan
bahwa perilaku aktor dalam perumusan kebijakan
digerakkan oleh keinginan untuk mencari keuntungan.
Bagi Pemerintah Daerah, berdasarkan ekspektasinya
terhadap keberadaan kawasan Mandalika Resort, tentu
nilai keuntungan yang diperjuangkan adalah nilai
kebijakan. Artinya, pemerintah daerah sebenarnya
bertindak dengan baik atas dasar persepsi mereka
tentang kepentingan warga atau keyakinan
mengenai apa yang merupakan kebijakan publik secara
moral benar atau pantas. Hal ini sangat rasional, jika
memperhatikan fungsi dan tanggung jawabnya untuk
mewujudkan kesejahteraan warga . Menurut
109
Anderson (Winarno, 2008: 134-
.jpg)
