.jpeg)
135; Wibawa, 1994: 26),
pertimbangan nilai kebijakan sebagai landasan aktor
dalam perumusan kebijakan merupakan pendekatan
yang ideal untuk mempengaruhi perilaku aktor pembuat
kebijakan.
Berbeda halnya dengan PT. LTDC, sebagai organisasi
bisnis, bahwa nilai organisasi merupakan nilai dominan
yang mengarahkan perilaku aktor dalam perumusan
kebijakan pembebasan lahan untuk pengembangan
kawasan Mandalika Resort. Sebagai unsur swasta,
PT. LTDC jelas akan menggunakan pendekatan pasar
(mencari keuntungan) sebagai target nilai organisasi
yang akan diperjuangkan dari keterlibatnnya dalam
perumusan kebijakan ini . Ketergantungan
modal pemerintah daerah untuk mengembangkan
pariwisatanya telah dimanfaatkan PT. LTDC untuk
mempengaruhi keputusan kebijakannya. Adanya relasi
kepentingan bisnis yang kuat dalam orientasi perumusan
kebijakan pembebasan lahan untuk pengembangan
kawasan Mandalika Resort ini membuat negara
atau pemerintah daerah berfungsi sebagai alat bagi PT.
LTDC selaku pemilik modal untuk mengartikulasikan
kepentingan bisnisnya, sehingga pemerintah daerah
sebagai organisasi publik secara tidak langsung dalam
praktis perumusan kebijakan ini , bukan berfungsi
sebagai alat untuk memperjuangkan nilai kebijakan
(Anshari, 2004: 137). Realitas ini memperkuat hasil
110
penelitian Nurhidayati (2012), yang mengungkapkan
bahwa adanya keterlibatan swasta dengan dukungan
modalnya, membuat akses pihak swasta seringkali
lebih dominan dalam mempengaruhi kebijakan yang
ditetapkan dan disahkan pemerintah di daerah.
Tindakan pemerintah daerah dalam
mengartikulasikan kepentingannya ini di atas
menunjukkan bahwa negara memiliki posisi yang cukup
kuat sehingga bisa dalam banyak hal mampu mengejar
berbagai tujuan yang dirumuskannya sendiri tanpa
harus terlalu banyak memperhatikan oposisi terhadap
kebijakan yang diterapkannya (autonomous state), tetapi
tipenya pseudo state, artinya pemerintah yang memiliki
kekuatan politik yang cukup besar, tetapi tidak mampu
menghindarkan proses perumusan kebijakan dan
pelaksanaan banyak kebijakan ekonomi dari campur
tangan aktor politik lain, sehingga kekuasaan negara
lebih banyak dimanfaatkan kepentingan aktor lain,
terutama pemilik modal yang mengejar kepentingan
bisnis (Mas’oed, 2001).
Dalam pandangan teori pilihan publik, adanya
dominasi negara dan swasta dalam perumusan
kebijakan dengan orientasi mencari keuntungan
dapat membuat pilihan kebijakan yang ditetapkan
negara hanya merupakan akumulasi dari kepentingan
individu-individu yang yang terlibat sebagai aktor dalam
perumusan kebijakan ini (Nugroho, 2012). Setiap
aktor yang terlibat dalam perumusan kebijakan publik
111
sebab dimotivasi oleh kepentingan pribadinya dan
tentu akan memilih suatu tindakan dalam kepentingan
publik yang dapat memaksimalkan kemanfaatan bagi
dirinya sendiri (Turner, 2012). Jadi, kebijakan publik
merupakan hasil dari keputusan kolektif dari individu-
individu yang berkepentingan terhadap kebijakan
ini . Hal ini berarti bahwa tidak ada kelompok
kepentingan tertentu yang secara sukarela berjuang
untuk membela kepentingan kelompok lain dalam
ranah perumusan kebijakan publik
Menurut perspektif Rational Choice Theory, koalisi
negara dan swasta untuk memfasilitasi keuntungan aktor
kebijakan pada umumnya membawa hasil yang tidak
rasional secara ekonomis sebab memberi ruang
terhadap adanya tekanan bagi aktor negara (pemerintah)
untuk mengambil dan membelanjakan sumber daya
publik untuk mempertahankan dukungan politik dari
aktor yang memiliki kekuatan modal ekonomi (Grindle,
2003: 25). Hal ini tentu akan merugikan kepentingan
warga sebab negara yang seharusnya berfungsi
sebagai alat warga untuk mengartikulasikan
kepentingan, tetapi berfungsi sebaliknya, justru
kepentingan warga lah yang dijadikan sebagai
sarana oleh aktor negara yang berkoalisi dengan
aktor swasta untuk mengartikulasikan kepentingan
pribadinya. Permasalahan dan kepentingan warga
hanya menjadi alasan bukan tujuan kebijakan.
112
Kesediaan pemerintah daerah untuk mengeluarkan
kebijakan pembebasan lahan dan kesanggupan PT.
LTDC untuk membiaya pembebasan lahan dan
pembangunan infrastruktur dan pariwisata di kawasan
Mandalika Resort, dalam perspektif Teori Metafora
Sosial (Renn, 1992) merupakan bentuk pertukaran
sumber daya yang terjadi dalam proses perumusan
kebijakan publik sebagai sebuah peristiwa sosial (sosial
event) dan arena perjuangan (an arena of struggle), tempat
dimana para aktor (individu atau kelompok) yang
berbeda pandangan dan lapisan sosialnya berkompetisi
untuk memenangkan kepentingannya masing-masing.
Dalam proses perumusan kebijakan publik ini, tiap
aktor memainkan perannya sendiri menurut strategi
atau caranya sendiri dalam upaya menentukan hasil
akhir (final outcome) dari proses perumusan kebijakan
(Giddens, 1984).
Perumusan Kebijakan pembebasan lahan untuk
pengembangan kawasan Mandalika Resort sebagai
arena pentas aktor, pemerintah daerah yang seharusnya
tampil memainkan peran untuk membela kepentingan
warga , justru melakukan merginalisasi demi
membela kepentingan pihak pemodal. Hal ini
memperkuat hasil penelitian Azhar (2013) yang
mengungkapkan bahwa proses perumusan kebijakan
yang berjalan dalam suatu konversi yang elitis, hanya
akan merugikan warga , dan sejalan dengan hasil
penelitian Prasetyo (2011) bahwa orientasi kepentingan
113
aktor dalam perumusan kebijakan dipengaruhi oleh
intensitas interaksi antaraktor, sebab formulasi
kebijakan merupakan negosiasi kepentingan antaraktor
yang terlibat.
D. Mekanisme Kontestasi Aktor Politik Lokal
Ketergantungan modal pemerintah daerah yang
sangat besar kepada PT. LTDC untuk membangun
kawasan Mandalika Resort, secara tidak langsung,
dalam perspektif ekonomi politik (Staniland, 2011),
telah membuat perumusan kebijakan ini menjadi
upaya untuk memfasilitasi kepentingan bisnis dari
pihak perusahaan pengembang, agar dapat mendukung
kepentingan ekonomi pemerintah, dan memarginalisasi
nilai-nilai kepentingan sosial warga . Hal ini
membenarkan perspektif teori relasi negara dan swasta
(Grindle, 1991), ketika negara memiliki ketergantungan
pada modal swasta dapat menjauhkan kebijakan negara
untuk kepentingan kepentingan warga , sehingga
semakin memperkuat hasil penelitian Sjahrir dkk (2014)
bahwa adanya bergaining antara penguasa dan pengusaha
di daerah dalam perumusan kebijakan, membuat
keputusan kebijakannya bukan untuk mewujudkan
kesejahteraan warga , melainkan akan berpihak
kepada pemodal yang membantu penguasa meraih
kekuasaannya.
114
Dalam perumusan kebijakan pembebasan lahan
untuk pengembangan kawasan Mandalika Resort,
terdapat ragam nilai kepentingan yang diperjuangkan
aktor yang terlibat di dalamnya. Namun, yang keluar
sebagai pemenangnya adalah nilai kepentingan bisnis
yang diperjuangkan PT. LTDC selaku perusahaan
pengembang pariwisata. Hal ini menegaskan kembali
tentang perumusan kebijakan sebagai proses politik
dan menjadi arena pengartikulasian kepentingan bagi
aktor-aktor kebijakan, yang dalam konsep governance
terdiri dari pemerintah, swasta, dan warga sipil
(Bevir, 2011). Dalam proses perumusan kebijakan
publik, masing-masing kelompok kepentingan ini tentu
tidak sama orientasi keterlibatannya, meskipun antara
satu dengan lainnya memiliki hubungan yang saling
berkaitan (Belletti dkk, 2015).
Bagi pemerintah, perumusan kebijakan publik
merupakan proses untuk menentukan apa yang akan
dilakukan dalam menjalankan dua fungsi utamanya,
yaitu fungsi pengaturan (regulation) dan fungsi pelayanan
(services) dalam rangka menciptakan kesejahteraan
warga (Sarundajang, 2000: 16). Bagi swasta (pelaku
bisnis), perumusan kebijakan merupakan kesempatan
untuk mempengaruhi sikap pemerintah selaku penentu
kebijakan yang dapat memberi keuntungan bagi
aktivitas bisnisnya (orientasi profit). Sementara bagi
warga sipil, keterlibatannya dalam perumusan
kebijakan publik merupakan bentuk pengawalannya
115
terhadap pelaksanaan fungsi pemerintah yang akan
membela kepentingannya atau pelaksanaan mandat
formal untuk menyelesaikan berbagai persoalannya.
Ketiga kelompok aktor ini memiliki mekanisme
masing-masing dalam mengartikulasikan nilai-nilai
kepentingannya.
Adapun cara kerja aktor untuk mengartikulasikan
kepentingannya adalah melalui lobbying, bargaining,
serta networking yang intensif dengan aktor utama
penentu kebijakan (Anderson, 1984). Intensitas interaksi
aktor dapat meingkatkan kualitas kepentingan publik,
jika aktor-aktor ini mewakili masing-masing
stakeholder (Prasetyo, 2013). Beberapa hal penting lain
yang secara signifikasi dapat memengaruhi hasil akhir
kegiatan kelompok kepentingan ialah dari sisi internal
organisasi, seperti lingkungan keanggotaan, loyalitas
anggota (menjadi anggota dari berbagai organisasi atau
tidak), lingkup kegiatan, dan derajat ke dalam kegiatan
(Marzali, 2014).
Menurut Prasetyo (2013), efektif tidaknya
mekanisme aktor memperjuangkan kepentingannya
dalam perumusan kebijakan ditentukan oleh cara
dan sarana yang digunakan untuk memperjuangkan
tuntutan, dapat dilihat, seperti sifat teknik-teknik yang
digunakan untuk mencapai tujuan kelompok, bentuk
tuntutan yang diajukan (terinci jelas atau umum
dan kabur). Dari segi eksternal organisasi, menurut
116
Jordan dan Turnpenny (2015), hal-hal seperti derajat
kesesuaian dan ketaatan tujuan dan kegiatan kelompok
dengan norma-norma dan kebiasaan budaya politik
yang berlaku, derajat kelembagaan kegiatan dan
prosedur yang diikuti kelompok telah mengikuti pola
yang ada atau berubah-ubah, dan derajat kemampuan
kelompok memelihara akses komunikasi langsung
dengan pemerintah yang hendak dipengaruhi, akan
sangat mempengaruhi keberhasilan pencapaian tujuan
kelompok kepentingan.
Teori pilihan publik mengasumsikan bahwa
pemerintah sebagai institusi publik merupakan
kumpulan yang terdiri dari individu (Wijaya dan Danar,
2014). Tindakan pemerintah adalah hasil dari keputusan
yang dibuat oleh individu-individu dalam perannya
sebagai elected official (pejabat yang dipilih), appointed
official (pejabat yang ditunjuk) atau birokrat. Premis
dasar model pilihan publik ini adalah pengambilan
kebijakan politik (pemilih, politisi, dan birokrasi) dan
pengambil kebijakan ekonomi (produsen, konsumen,
dan distributor) berperilaku dalam hal yang sama;
mereka mengikuti kepentingan pribadi. Misalnya, swasta
bertindak untuk akumulasi modal, sedangkan politikus
atau birokrat bertindak untuk mempertahankan atau
melanggengkan kekuasaannya (Mas’oed, 2001). Oleh
sebab itu, teori pilihan publik memandang bahwa
aktor individu sebagai sentral dalam pengambilan
117
kebijakan yang ditetapkan negara (Green and Shapiro,
1996: 103).
Berdasarkan pendekatan teori pilihan publik ini,
ada dua mekanisme utama proses pembuatan kebijakan
untuk kepentingan politisi dan kelompok kepentingan
sebagai berikut.
a. Aktor penentu kebijakan dari politisi hanya akan
berusaha memenuhi kepentingan publik dengan
tujuan dapat meningkatkan popularitasnya
sehingga mendapatkan kepercayaan dan dipilih
kembali pada proses pemilihan wakil rakyat yang
duduk di lembaga-lembaga perwakilan rakyat.
b. warga sebagai kelompok kepentingan
(stakeholder) akan memanfaatkan keberadaan aktor
penentu kebijakan yang telah dipilihnya dengan
cara terus menekan agar mengeluarkan kebijakan
sesuai dengan keinginan atau kepentingannya
(Wijaya dan Danar, 2014: 40).
Dalam perumusan kebijakan pembebasan lahan
untuk pengembangan kawasan Mandalika Resort,
berdasarkan perspektif teori pilihan publik (Nugroho,
2012), perumusan kebijakan publik merupakan proses
formulasi keputusan kolektif dari individu-individu
(aktor-aktor) yang memiliki kepentingan terhadap
rumusan kebijakan ini . Namun, tentu masing-
masing aktor yang terlibat dalam perumusan kebijakan
tidak selamanya memperjuangkan nilai kepetingan
118
yang sama, sebab menurut Anderson (1979: 14-15)
ragam nilai kepentingan yang dapat berpengaruh untuk
membantu dan mengarahkan perilaku para pembuat
kebijakan terdiri dari nilai politik, organisasi, individu,
kebijakan, dan ideologi. Untuk mengartikulasikan nilai
kepentingannya, berbagai strategi atau cara dilakukan
para aktor kebijakan.
Tindakan pemerintah daerah yang melakukan
pembebasan lahan sebab mengikuti keinginan PT.
LTDC, menurut teori “Pengaturan Kekuasaan” yang
dikembangkan Lal dan Myint (Mas’oed, 2001) dapat
dianggap sebagai Factional State, yaitu negara dengan
pembuatan keputusan dilakukan secara kolektif dan
dipengaruhi oleh berbagai kelompok kepentingan
(terutama ekonomi) besar, seperti perusahaan-
perusahaan yang mensuplai modal kepada penyelenggara
negara (Grindle, 1991: 51). Hal ini membenarkan hasil
penelitian Nurhidayati (2013) yang mengungkapkan
bahwa perumusan kebijakan di daerah seringkali
memberi akses yang lebih besar kepada kepentingan
pemilik modal daripada kepentingan warga .
Adanya ketergantungan negara pada modal
swsata ini tentu dapat membuat penguasa yang
memegang kekuasaan tidak cukup memiliki otonom
dalam menentukan pilihan kebijakan, tetapi akan
dikendalikan pihak swsata selaku penyedia modal, dan
negara akan menghadapi lebih banyak kendala (Mas’oed,
2001). Tipologi negara yang memiliki ketergantungan
119
ini juga memiliki dua varian, yaitu (1) demokratic
factional state, yaitu negara yang demi mempertahankan
kekuasaannya berusaha kuat memperoleh dukungan
dari koalisinya dengan cara membagi sumberdaya
yang dikuasai dengan para anggota koalisinya,
sehingga kesempatan untuk predation sangat kecil; (2)
authoritarian factional state, yaitu negara dengan tipe
lebih banyak berusaha untuk memenuhi kepentingan
yang sedang berkuasa, sehingga kurang memperhatikan
kesejahteraan rakyatnya (Mas’oed, 2001).
Terjadinya penentangan warga lokal terhadap
kebijakan pembebasan lahan sebagai pilihan kebijakan
untuk pengembangan kawasan Mandalika Resort di
Kabupaten Lombok Tengah merupakan salah satu
dari sekian banyak fenomena kebijakan yang tidak lagi
menjadi kepentingan warga sebagai pertimbangan
utama dalam penentuan kebijakan oleh negara. Negara
tidak berpihak kepada kepentingan warga dalam
perumusan kebijakan, menurut Mouzelis (1975:
56) sebab aktor-aktor perumusan kebijakan yang
bernaung di bawah institusi negara ini terdapat
sejumlah individual interest yang memiliki tata nilai
pribadi, ekspektasi, dan pola perilaku tersendiri. Jika
sejumlah individu yang tergabung dalam organisasi
negara terlibat sebagai aktor dan memiliki sejumlah
tujuan pribadi, maka setiap keputusan kebijakan yang
diambil merupakan kompromi dari perjuangan untuk
120
mewujudkan tercapainya kepentingan individu aktor
yang bersembunyi di balik otoritas kekuasaan negara
dan atas nama kepentingan warga .
Adanya kepentingan masing-masing sebagai
aktor mengakibatkan terbangunnya sebuah keputusan
kebijakan untuk memfasilitasi relasi kepentingan yang
sama antaraktor, yaitu mendapatkan akses terhadap
sumber-sumber publik (Olson dalam Asad, 2015:
336). Berdasarkan pemikiran teoretis ini , proses
perumusan kebijakan menjadi arena strategis para
individu sebagai aktor untuk mendapatkan akses dalam
memuaskan kepentingannya (Turner, 2012). Individu
dari pihak pemerintah dan politikus berusaha untuk
memperbesar dan mempertahankan kekuasaan, dari
pihak swasta berusaha untuk memupuk modalnya, dan
dari warga berusaha memenuhi kepentingannya.
Tindakan yang dilakukan individu pada masing-masing
pihak ini tentu masuk akal (rational choice), sebab
manusia memang memiliki sifat egoisme, yang memiliki
kecenderungan bertindak untuk mementingkan diri
(Nugroho, 2012). Sikap PT. LTDC yang melakukan
koalisi dengan pemerintah daerah tentu merupakan
pilihan yang rasional sebab keberadaan kekuasaan
sebagai sarana untuk membatasi dan memberi
kebebasan bertindak dalam mewujudkan kepentingan
( Jones, 1993).
Adanya sistem pembagian saham yang disepakati
antara pemerintah daerah dengan PT. LTDC sebagai
121
kompensasi dari lahirnya kebijakan pembebasan
lahan kawasan Mandalika Resort, dengan komposisi
pembagian sahan, yaitu 35% untuk Pemda dan 65%
untuk Perusahaan Pengembangan, yang tertuang
dalam Peraturan Daerah (Perda) No. 10 Tahun
1989 tentang Penyertaan Modal Daerah pada Pihak
Ketiga melalui Pendirian Perseroan Terbatas (PT)
untuk pengembangan kawasan Mandalika Resort,
membuktikan apa yang dikemukakan Anderson
(1984), bahwa dalam perumusan kebijakan, interaksi
aktor seringkali membuka ruang terjadinya tawar-
menawar kerjasama (bargaining) melalui mekanisme
negosiasi (negotiation) yang sama-sama saling memberi
keuntungan.
Di samping itu, jika memperhatikan argumentasi
Pemerintah Daerah, sebagaimana disampaikan kepada
Senat Mahasiswa Universitas Mataram, jika pembebasan
lahan dilakukan justru akan mempercepat proses
pembangunan pariwisata di kawasan Mandalika Resort
dengan prakiraan rasionalitas serapan tenaga kerja yang
berjumlah 17.000 orang, menjelaskan bahwa upaya
aktor dalam memperjuangkan kepentingannya juga
terjadi dalam bentuk persuasi. Mekanisme ini merujuk
pada polarisasi pemerintah daerah yang berusaha
meyakinkan DPRD maupun Universitas Mataram yang
ikut terlibat sebagai partisan dalam proses perumusan
kebijakan.
122
Argumentasi pemerintah daerah ini di atas
akhirnya membuat usulan opsi atau alternatif kebijakan
yang ditawarkan pihak DPRD dan Universitas Mataram
tidak mampu mengalahkan opsi yang sebenarnya
telah dipersiapkan pemerintah daerah yang berkoalisi
dengan PT. LTDC yang ingin membebaskan lahan
Mandalika Resort dari penguasaan warga lokal.
Hal ini menjelaskan bahwa akumulasi proses keyakinan
kelompok aktor ini dapat merubah kayakinan dan
nilai serta usulan yang ditawarkan aktor lain. Namun,
mekanisme ini tentu membutuhkan waktu lama,
apalagi keyakinan aktornya berbeda (Anderson, 1984).
Perumusan kebijakan pembebasan lahan untuk
pengembangan kawasan Mandalika Resort di Kabupaten
Lombok Tengah ini terjadi pada era kebijakan sistem
pemerintahan daerah yang masih sentralistik, yaitu pada
masa Orde Baru, yaitu tahun 1991. Hal ini menjelaskan
bahwa interaksi aktor dalam bentuk pengarahan
(commanding) tentu juga tetap terjadi. Mekanisme ini
terlihat dari adanya upaya Pemerintah Provinsi NTB yang
mengarahkan Pemerintah Kabupaten Lombok Tengah
untuk melakukan pengembangan kawasan Mandalika
Resort ini . Tindakan antarlevel pemerintahan di
daerah ini mendeskripsikan bahwa bentuk interaksi
aktor dalam memperjuangkan kepentingannya dalam
perumusan kebijakan yang sangat struktural, di
mana satu kelompok aktor menjadi superordinat dan
kelompok aktor lainnya menjadi subordinat (Anderson,
123
1984). Oleh sebab itu, kepentingan superordinat
menjadi referensi bagi kepentingan subordinat, sebab
harus mengikuti arahan (commanding) dari keinginan
superordinat. Konstruksi struktur aktor ini akan terjadi
jika terdapat ketergantungan kepentingan (Kusnadi,
2000).
Bentuk-bentuk perjuangan kepentingan aktor
dalam perumusan kebijakan di atas, menurut teori
strukturasi, hanya akan melahirkan keputusan kebijakan
sebagai struktur yang akan memberi peluang
bagi para aktor yang berperan dalam mengendalikan
proses perumusan kebijakan untuk memfasilitasi
kepentingannya (Giddens, 1984). Namun, jika tindakan
para aktor dalam perumusan kebijakan diarahkan
untuk mendukung kepentingan industri bisnis, dapat
tercipta peluang terjadinya kapitalisasi kebijakan.
Dengan demikian, perumusan kebijakan menjadi
arena sosial bagi kompromi dan negosiasi para aktor
pengendali kekuasaan (negara) dan modal (swasta)
dalam mementaskan perannya untuk membentuk
suatu struktur yang dapat memfasilitasi kepentingan
masing-masing, dengan melakukan pertukaran sumber
daya (trade-off) yang dimilikinya (Renns, 1993).
124
B A B V
KOALISI AKTOR POLITIK LOKAL
DALAM POLITISASI PENGEMBANGAN
KAWASAN PARIWISATA
A. Unsur Koalisi Aktor Politik Lokal
Terjadinya penentangan warga terhadap
kebijakan pembebasan lahan untuk pengembangan
kawasan Mandalika Resort di Kabupaten Lombok
Tengah mengindikasikan bahwa perumusan kebijakan
publik belum diposisikan sebagai fase ideal untuk
mengidentifikasi berbagai alternatif dan menentukan
pilihan tindakan terbaik, yaitu tindakan yang memiliki
dampak positif lebih besar dibandingkan dampak negatif
dalam memecahkan masalah atau memenuhi tuntutan
kepentingan publik (Abdul Wahab, 2001).
Perumusan kebijakan yang dilakukan dengan
mekanisme yang kurang tepat, yaitu tidak mengkaji
berbagai aspek yang kemungkinan mempengaruhi
dan dipengaruhi suatu kebijakan, prosesnya tidak
dilakukan secara ideal, serta tidak melibatkan dan
mempertimbangkan berbagai kepentingan stakeholder
kebijakan, dapat membuat pilihan yang ditetapkan
pemerintah menjadi tidak efektif (Mohammed
and Inoue, 2014). Implikasinya, hal itu tentu dapat
menghambat proses-proses kebijakan selanjutnya,
125
terutama proses implementasi kebijakan ini ,
sehingga pada akhirnya membuat tujuan kebijakan
yang telah ditetapkan sulit diwujudkan, bahkan dapat
menimbulkan kegagalan (Subarsono, 2016).
Dalam proses perumusan kebijakan di daerah,
pembentukan koalisi aktor merupakan strategi terbaik
dalam menghadapi permasalahan-permasalahan daerah
sebab mampu mengubah identitas individu menjadi
kolektif (Biaggio, 2015). Akan tetapi sebab adanya
kepentingan berbeda dari aktor, akan mencerminkan
sikap yang berbeda dalam mengatasi masalah daerah
(Belleti et al, 2015). Terjadinya interaksi vertikal yang
berbeda memungkinkan aktor pemerintah dan non-
pemerintah yang berbeda berintegrasi untuk lebih
memahami dan mengatasi permasalahan daerah (Ricci
et al, 2015). Namun, kenyataannya berbanding terbalik
dengan realitas perumusan kebijakan pembebasan lahan
kawasan Mandalika Resort. Koalisi aktor yang dibangun
dari unsur pemerintah dan nonpemerintah justru
menimbulkan masalah bagi pariwisata daerah, sehingga
bertentangan dengan hasil penelitian Biaggio (2015),
yang mengungkapkan bahwa jaringan aktor sebagai
cara praktis untuk memecahkan masalah pembangunan
di daerah, dan membenarkan hasil penelitian Sjahrir
dkk (2014), yang mengungkapkan bahwa jaringan
penguasa dan pengusaha di daerah sebagai aktor dalam
perumusan kebijakan hanya akan menguntungkan
126
jaringan aktor ini , dan menegaskan kembali hasil
penelitian Suwitri (2011) yang menganggap bahwa
koalisi aktor secara vertikal justru kurang efektif.
Koalisi pemerintah daerah dengan pemilik modal
dalam proses perumusan kebijakan pembebasan lahan
untuk pengembangan kawasan Mandalika Resort
merupakan pilihan yang rasional sebab mendatangkan
keuntungan bagi kemajuan ekonomi daerahnya,
terutama bagi penerimaan keuangan daerah yang
bersumber dari pajak hotel dan restoran. Akan tetapi,
bagi warga tentu tidak rasional sebab kehilangan
sumber mata pencaharian dan tempat tinggal. Dari
persepsi swasta, koalisi dengan pemerintah merupakan
pilihan yang rasional untuk kepentingan bisnisnya
sebab pemerintah merupakan aktor yang memiliki
monopoli mengenai penggunaan kekerasan (violence)
atau kekuasaan untuk melakukan pemaksaaan dalam
suatu wilayah melalui instrumen kebijakan (Henslin,
1996: 267).
Sikap pemerintah daerah yang telah
mengeluarkan kebijakan pembebasan lahan untuk
pengembangan kawasan pariwisata Mandalika Resort
dan menyerahkan pengelolaannya pada pihak PT.
LTDC ini merupakan bentuk dari swastanisasi
pengelolaan urusan publik sehingga menimbulkan
peluang terjadinya kapitalisasi kebijakan. Kapitalisasi
sendiri memang memiliki tujuan; yaitu (1) meminimalkan
peran negara dan menonjolkan peran swasta melalui
127
sistem pasar dan (2) menerapkan pendekatan efisiensi
dan efektivitas dalam melancarkan tiga tujuan
utamanya, yaitu deregulasi, liberalisasi, dan privatisasi
(Hadiz dan Robison, 2004). Dengan demikian, bahwa
jika perumusan kebijakan dikendalikan satu koalisi
aktor yang berasal dari unsur pemerintah dan swasta,
membuka peluang terjadinya kapitalisasi kebijakan dan
marginalisasi nilai kepentingan warga .
Sayangnya, pandangan pemerintah daerah dan PT.
LTDC tentang kebijakan pembebasan lahan warga
sebagai cara strategis untuk mengembangkan kawasan
Mandalika Resort tidak sejalan dengan pandangan
warga selaku pemilik lahan, yang menganggap
kebijakan pembebasan lahan sebagai upaya perampasan
lahan warga yang menyebabkan terusirnya
ribuan warga dari lahan yang mereka telah garap
bertahun-tahun (Lombok Post, 11 Desember 2013).
Kehadiran partisan aktor kebijakan dari pihak Universitas
Mataram yang memberi opsi perubahan model
pengelolaan pariwisata sehingga tidak harus memaksa
warga menjual tanahnya dan pihak DPRD yang
memberi opsi kerjasama win-win solution antara
warga dengan pemerintah daerah ternyata tidak
mampu mempengaruhi kesepakatan pemerintah
daerah dan PT. LTDC yang ingin membebaskan lahan
warga untuk pengembangan kawasan Mandalika
Resort ini .
128
Lemahnya otoritas partisan aktor kebijakan
dalam memperjuangkan kepentingan stakeholdernya,
memperkuat apa yang dikemukakan Anderson (1986),
negara dalam berkembang keberadaan aktor kelompok
warga sipil dan DPRD sebagai venue yang strategis
bagi warga untuk membela kepentingannya
cenderung lemah jika dibandingkan dengan pihak
eksekutif. Pada negara berkembang yang masih
cenderung mengejar target pembangunan ekonomi,
kelompok bisnis semakin berperan dalam proses
perumusan kebijakan publik, meskipun kehadiran
kelompok bisnis atau swasta ini secara signifikan dapat
memperbaiki atau sebaliknya memperburuk kualitas
kebijakan publik yang dilahirkan (Hamdi, 2014: 66).
Pariwisata sebagai bagian dari urusan pemerintah
daerah telah menempatkan aktor-aktor politik lokalnya
sebagai pemeran kunci dalam perumusan kebijakan
pengembangannya. Dalam sistem politik, aktor-aktor
kebijakan ini “bernaung” pada dua substruktur
politik, yaitu infrastruktur dan suprastruktur politik.
Infra struktur politik berfungsi menggarap masukan
atau aspirasi warga , sedangkan suprastruktur
politik berfungsi memproses lebih lanjut berbagai
aspirasi warga untuk dituangkan dalam kebijakan
publik pemerintah (Ibrahim, 2013: 35). Dalam sistem
pemerintahan, infra struktur politik terdiri ini dari
partai politik, lembaga swadaya warga , kelompok
penekan, media massa, kelompok kepentingan,
129
organisasi sosial kewarga an, organisasi profesi,
dan sebagainya (Hamdi, 2014). Suprastruktur politik
yang lazim disebut pemerintah terdiri dari eksekutif,
legislatif, dan yudikatif (Rahardi, 2013). Suprastruktur
politik inilah, yaitu unsur aktor kebijakan yang berasal
dari pemerintah, yang melakukan proses akhir dari
perumusan kebijakan publik, yaitu mengesahkan agar
memiliki legalitas dan kekuatan untuk dijalankan bagi
tujuan publik (Darwin, 2002).
Proses perumusan kebijakan publik yang
melibatkan kedua unsur dari sistem politik lokal di atas
tentu akan berjalan dengan baik jika hubungan di antara
para aktor sebagai stakeholder terjadi keseimbangan
tanpa ada upaya aktor tertentu yang sengaja mereduksi
fungsi dan peran aktor lainnya demi memperjuangkan
kepentingannya sendiri. Namun, hasil penelitian
Mohammed and Inoue (2014) mengungkapkan
bahwa devolusi ruang pengambilan keputusan yang
diberikan kepada aktor di tingkat lokal, sebagai solusi
mengatasi masalah sosial dan lingkungan ternyata tidak
terbukti. Menurut hasil penelitian Were (2013), adanya
perbedaan kekuasaan stakeholder akan menyebabkan
proses perumusan kebijakan tidak berjalan dengan adil
dan transparan. Para politisi dan birokrat lebih memiliki
kekuasaan yang lebih dominan dibandingkan dengan
stakeholder kebijakan lainnya.
130
Jika ada upaya untuk melakukan reduksi terhadap
fungsi dan peran aktor lain, akan ada aktor yang merasa
dirugikan kepentingannya dan pada akhirnya dapat
memicu upaya penentangan terhadap suatu keputusan
kebijakan ( Jordan dan Turnpenny, 2015). Hal ini mengacu
pada apa yang dikemukakan Allen dan Kilvington
(Soe’aidy, 2008: 239), bahwa pemangku kepentingan
adalah orang-orang atau kelompok-kelompok yang
memiliki kepentingan masing-masing terhadap
suatu kebijakan publik. Oleh sebab itu, perumusan
kebijakan publik harus melibatkan kedua unsur aktor
politik ini secara adil sebagai bentuk penghargaan
dan pemberdayaan politiknya, sebab merekalah yang
paling mengetahui apa yang menjadi kepentingan yang
akan diartikulasikan dalam saluran dalam suatu proses
perumusan kebijakan. Demokratisasi dalam perumusan
kebijakan publik akan tercipta jika hubungan antara
kedua kelompok kepentingan aktor politik ini
(infrastruktur dan suprastruktur) terjadi keseimbangan
(Heclo, 2014).
Dalam proses perumusan kebijakan pembebasan
lahan untuk pengembangan kawasan Mandalika Resort
di Kabupaten Lombok Tengah terlihat bahwa tidak
dilakukan secara demokratis. Kelompok kepentingan
dari Pemerintah Daerah (suprastruktur politik lokal)
mereduksi kelompok kepentingan dari warga
(infrastruktur politik lokal) dengan cara tidak melibatkan
mereka untuk memainkan peran sebagai aktor dalam
131
proses perumusan kebijakan pembebasan lahan untuk
pengembangan kawasan Mandalika Resort ini .
Akibatnya, keputusan kebijakan menjadi tidak legitimasi
dan mengganggu implementasi kebijakannya, sehingga
memperkuat temuan penelitian Nunkoo dan Smith
(2013), bahwa kepercayaan dan dukungan warga
kepada pemerintah sebagai aktor kebijakan merupakan
faktor utama dalam pembangunan demokrasi politik
warga dalam pengelolaan pariwisata.
Semestinya, dalam sistem pemerintahan yang
mengedepankan nilai-nilai demokratis, dimensi
kekuasaan yang dimiliki para aktor harus menjadi
pertimbangan dalam perumusan kebijakan publik,
sebab konteks ini menjadi ruang bagi para aktor
untuk mengartikulasikan berbagai pengaruh dan
kepentingannya (Nunkoo dan Smith, 2013). Dalam
sistem pemerintahan yang demokratis, salah satu
cirinya adalah terbuka ruang untuk dilakukan proses
publik untuk perumusan kebijakan publik agar berbagai
kelompok kepentingan dapat secara bersama-sama
menyalurkan hak-hak politiknya dalam menganalisis
suatu formulasi kebijakan publik yang akan berlaku
bagi mereka, meskipun hasil analisis mereka memiliki
perbedaan antara satu dengan yang lainnnya (Hamka
dan Burhanuddin, 2013).
Dalam pemerintahan yang demokratis, peran aktor,
baik dari unsur suprastruktur maupun infrastruktur
132
politik (pemerintah, swasta, dan warga sipil) harus
seimbang dan bersama dengan orientasi kepentingan
yang sama dalam mengatasi berbagai masalah yang
terjadi dalam kehidupan publik (Prasetyo, 2011). Hal ini
mengacu pada semangat demokratisasi yang dibangun
dalam konsep governance yang mengedepankan tindakan
kolektivitas dalam proses perumusan kebijakan
publik (Suharto, 2006). Terbukanya ruang bagi publik
untuk menyalurkan hak-hak politik secara demokrasi,
partisipasi, dan dialogis dalam proses perumusan
kebijakan publik yang berorientasi untuk kepentingan
publik merupakan ciri utama dari pergeseran paradigma
admnistrasi publik ke arah yang lebih demokratis
(Islamy, 2009).
Mengacu pada paradigma governance, unsur
suprastruktur maupun infrastruktur politik (negara,
swasta, warga ) merupakan aktor yang masing-
masing memiliki hubungan kekuasaan dan kepentingan
yang ingin diartikulasikan dalam perumusan kebijakan
publik (Belletti et al, 2015). Aktor negara, di samping
memiliki kekuasaan struktural, juga memiliki jaringan
birokrasi serta sumber daya yang dapat mempermudah
dan memperlancar proses lahirnya kebijakan yang
dirumuskannya (Azhar, 2013). Pihak swasta, dengan
kekuatan modal yang dimilikinya, mempunyai
kekuasaan untuk mengendalikan atau mempengaruhi
aktor lain untuk mendukung lahirnya kebijakan yang
berpihak kepada kepentingannya, apalagi aktor-aktor
133
lainnya memiliki ketergantungan modal pada pihak
swasta (Nurhidayati, 2012). Sementara warga
sebagai pihak yang menjadi sasaran kebijakan juga
mempunyai kekuasaan untuk mengontrol maupun
mempengaruhi keputusan kebijakan, bahkan menolak
kebijakan yang dianggap merugikannya (Hamka dan
Burhanuddin, 2013).
Adanya pembatasan kekuasaan salah satu aktor,
seperti dalam perumusan kebijakan pembebasan lahan di
kawasan Mandalika Resort, yang terdapat unsur koalisi
aktor dominan (pemerintah daerah dan PT. LTDC)
yang mereduksi kekuasaan aktor dari warga lokal,
merupakan proses perumusan kebijakan tidak dilakukan
dengan cara yang demokratis. Struktur yang ini terlihat
sengaja dibuat untuk membatasi peran warga
lokal sebagai pihak yang memiliki kekuasaan untuk
mengontrol dan mempengaruhi keputusan kebijakan
dari koalisi pemerintah daerah dan PT. LTDC.
Dominannya peran pemerintah daerah dan PT. LTDC
dalam proses perumusan kebijakan pembebasan lahan
di kawasan Mandalika Resort semakin membenarkan
konsep bahwa intensifnya dialektika antara negara
dan swsata seringkali membuat peran negara berada
dalam kendali kekuatan para pemilik modal yang ingin
mempengaruhi kebijakan negara untuk kepentingan
bisnisnya, dan pada akhirnya menurunkan kualitas
kepentingan publik (Prasetyo, 2011).
134
Keberadaan pihak PT. LTDC, meskipun sebagai
kelompok aktor infrastruktur politik, yang bukan
sebagai aktor formal atau resmi penentu kebijakan,
namun perannya dalam menentukan pilihan kebijakan
pembebasan lahan untuk pengembangan kawasan
Mandalika Resort ini sangat dominan, bahkan
mampu mengarahkan keputusan kebijakan yang
diambil pemerintah daerah. Dengan dukungan modal
yang ditawarkan untuk pembiayaan pembebasan lahan
maupun pembangunan kawasan Mandalika Resort, PT.
LTDC berhasil meyakinkan pemerintah daerah untuk
menetapkan kebijakan pembebasan lahan, meskipun
mendapatkan penentangan dari warga lokal.
Akrabnya hubungan antara negara dengan
pihak swasta juga seringkali membuat kebijakan yang
ditetapkan negara lebih membela kepentingan swasta
daripada warga (Nurhidayati, 2012). Dengan
kekuatan modal yang dimilikinya, swasta memiliki
kekuasaan untuk mengendalikan kebijakan negara
sehingga kebijakan negara merupakan cerminan dari
kepentingan pemilik modal (Sjahrir et al, 2014),. Dalam
hal ini, menurut teori Marxis (Beilharz, 2005) bahwa
“state as being an instrument single ruling class”. Artinya,
negara dianggap sebagai instrumen bagi kelas berkuasa,
sehingga menurut pandangan teori strukturasi (Giddens,
1984), bahwa keberadaan negara dianggap sebagai
mediator bagi kelas-kelas dalam menyelesaikan konflik
kepentingannya. Jadi, meskipun negara mempunyai
135
otonomi, namun keotonomiannya ini bersifat
relatif, bergantung pada perkembangan situasi interaksi
dan relasi kehidupan sosial yang terjadi (Mas’oed,
2001).
Terkait dengan penolakan warga terhadap
kebijakan pembebasan lahan pada kawasan Mandalika
Resort ini , dalam pandangan teori strukturasi
(Soe’aidy, 2008: 90), kekuasaan merupakan alat analisis
bagi kehidupan sosial untuk mengetahui hubungan
tindakan manusia dengan struktur yang memiliki
karakteristik utama sebagai berikut:
1) Kekuasaan sebagai bagian integral dari interaksi
sosial; artinya dalam interaksi sosial selalu
melibatkan kekuasaan, sebab merupakan
kebutuhan pokok dalam diri manusia. Kemampuan
aktor mempengaruhi dan mengintervensi
peristiwa sosial, sehingga dapat mengubah jalannya
peristiwa ini , tergantung pada kekuasaan
yang dimiliki.
2) Kekuasaan merupakan suatu konsep relasional,
termasuk hubungan otonomi dan ketergantungan;
kekuasaan bukan sekadar kapasitas transformasi
aktor untuk mencapai tujuan, tetapi juga sebagai
konsep relasi.
Semestinya, warga lokal sebagai pihak yang
juga memiliki kekuasaan dalam perumusan kebijakan
136
pembebasan lahan di kawasan Mandalika Resort
ini dapat menggunakan kekuasaannya untuk
memperjuangkan kepentingannya, sebab secara
teoretis maupun normatif perumusan kebijakan,
warga telah diposisikan sebagai aktor utama dalam
proses-proses kebijakan pengembangan pariwisata
daerah (Nunkoo dan Smith, 2013). Argumentasi ini
juga memang sangat logis sebab warga lokallah
sebagai penentu perkembangan pariwisata daerah,
sehingga kebijakan yang terkait dengan keberadaan
pariwisata daerah tentu harus dirumuskan bersama-
sama dengan warga lokal (Damanik dan Weber,
2006: 23).
Penolakan warga terhadap kebijakan
pembebasan lahan untuk pengembangan kawasan
pariwisata Mandalika Resort, sebab berdampak pada
pengusiran mereka dari lahan yang telah dikuasai
dan dimanfaatkan sebagai tempat tinggal dan sumber
mata pencahariannya, menunjukkan bahwa dalam
proses perumusan kebijakan ini pemerintah yang
semestinya berperan untuk membela kepentingan
warga , justru hadir sebagai pihak yang melakukan
marginalisasi terhadap keberadaan warga (Iswara,
2013). Proses marginalisasi ini terlihat dari tidak
dilibatkannya pihak warga sebagai pemangku
kepentingan terhadap lahirnya suatu kebijakan yang
berdampak pada kehidupan mereka. Akibatnya,
keputusan kebijakan yang diambil pemerintah bukan
137
berdasarkan kehendak dari kepentingan warga ,
tetapi merupakan pesanan dari kelompok kepentingan
tertentu (Nunkoo dan Smith, 2013). Dalam hal inilah
menurut Milliband (1969), bahwa negara berada
dalam warga kapitalis, sebab negara diatur
oleh kelas pemiliki modal, sehingga negara dianggap
sebagai instrumen bagi mereka untuk mencapai
kepentingannya.
Sebenarnya, dari pihak warga negara juga tidak
tinggal diam dengan perilaku aktor-aktor negara dalam
perumusan kebijakan yang berusaha memarginalkan
keterlibatan dan kepentigannya demi memburu
kepentingan pribadinya. Menurut Dollery and Willis
(2008: 241), warga negara akan berusaha untuk
menyelewengkan sumber-sumber langka dari negara,
yaitu kekuasaan memaksa, untuk kepentingan dirinya,
sebagimana sering dilakukan pihak swasta selaku pemilik
modal. Namun, yang tidak dapat ditinggalkan begitu saja
ialah artikulasi kepentingan dalam konteks perjuangan
kelompok kepentingan dalam rangka menjembatani
kepentingan-kepentingan warga. Oleh sebab itu, warga
negara atau setidak-tidaknya wakil dari suatu kelompok
harus berjuang untuk mengangkat kepentingan dan
tuntutan kelompoknya, agar dapat dimasukan ke dalam
agenda kebijakan negara dan memperjuangkannya
untuk menjadi keputusan kebijakan, di antaranya
dengan cara melakukan koalisi dengan kelompok-
138
kelompok lain untuk memperkuat pengaruhnya
(Sabatier, 1993).
Dalam perspektif teori “pilihan rasional” yang
menjelaskan tentang alasan yang menggerakkan
masing-masing individu yang terlibat sebagai aktor
dalam memilih suatu tindakan dalam menjalankan
perannya (Turner, 2012: 293), bahwa sikap pemerintah
yang memilih kebijakan pembebasan lahan untuk
pengembangan kawasan Mandalika Resort dapat
dianggap sebagai pilihan rasional, sebab merupakan
persyaratan yang diajukan PT. LTDC yang bersedia
membantu pemerintah daerah untuk mempercepat
proses realisasi pembangunan kawasan Mandalika resort
yang telah dirancang sebagai pusat industri pariwisata
daerahnya. Ukuran rasionalitas pilihan pemerintah
daerah ini antara lain dapat dilihat dari keuntungan
ekonomi yang berupa penerimaan keuangan daerah
yang bersumber dari pajak hotel dan restoran yang
didapatkannya jika pariwisata di kawasan Mandalika
mengalami perkembangan. Rasionalitas pilihan dari PT.
LTDC terhadap kebijakan pembebasan lahan ini adalah
dapat memperlancar kegiatan bisnisnya dalam industri
pariwisata di kawasan Mandalika Resort, sehingga
dengan demikian dapat memupuk modalnya.
Selanjutnya, menurut toeri “pilihan rasional”,
setiap pilihan tindakan atau keputusan selalu memiliki
orientasi tertentu dan selalu berusaha memanfaatkan
setiap fenomena sosial, ekonomi, dan politik untuk
139
memuaskan kepentingan pribadi aktor (Turner, 2012:
293). Oleh sebab itu, perumusan kebijakan publik
sebenarnya menjadi arena bagi para aktor untuk
memainkan perannya dalam mengartikulasikan
kepentingannya masing-masing (Shapiro, 1996), yaitu
memuaskan atau berusaha untuk memaksimalkan
keuntungan atas preferensi masing-masing (Nugroho,
2012: 566).
Dominasi koalisi pemerintah daerah dengan
kekuatan kekuasaannya dan PT.LTDC dengan
kekuatan modalnya dalam perumusan kebijakan
pembebaan lahan untuk pengembangan kawasan
Mandalika Resort telah menciptakan sebuah struktur
melalui penetapan kebijakan pembebasan lahan yang
mengakibatkan keberadaan warga lokal yang
tidak lagi dapat mengelola lahannya untuk aktivitas
mata pencahariannya sebagai petani maupun sebagai
lahan tempat tinggalnya. Sementara, pihak PT. LTDC
yang mendapatkan Hak Pengelolaan Lahan (HPL)
mendapatkan peluang dalam memanfaatkan lahan
ini untuk menjalankan kepentingan bisnis industri
pariwisatanya, termasuk menyewakan lahan ini
kepada perusahaan lain. Dengan demikian, kebijakan
pembebasan lahan ini lahir sebagai sebuah struktur
tindakan.
Keberadaan struktur bagi aktor kebijakan sangat
dipengaruhi oleh kemampuannya dalam menyiasati
140
struktur ini , apakah menjadi pengekang atau
pemberdayaan. Bagi aktor kebijakan yang mengalami
pembatasan akan berupaya menyiasati agar struktur
yang ada tidak lagi memberi kekangan pada dirinya,
dan akan berusaha agar struktur ini justru
memberdayakannya (Haryanto, 2009). Koalisi
pemerintah daerah dengan swasta pemilik modal
untuk melakukan pembebasan lahan dari penguasaan
warga merupakan mekanisme lain yang dimainkan
aktor dalam mengartikulasikan kepentingannya dalam
proses perumusan kebijakan. Dalam perumusan
kebijakan, konsep koalisi memberi perhatian pada
bagaimana kebijakan muncul dari kesalinghubungan
(interplay) antara orang dan organisasi dan memberi
gambaran yang lebih informal tentang bagaimana
kebijakan “riil” dilaksanakan dalam kondisi yang
mendesak (Parson, 2011:187).
Semakin banyak unsur aktor yang terlibat dalam
perumusan kebijakan akan semakin memperbesar koalisi
aktor kebijakannya (Sabatier, 1993), Namun, semakin
banyak koalisi aktornya, tidak menjamin kemudahan
perumusan kebijakan, bahkan justru dapat mengancam
proses perumusan kebijakan. Kondisi koalisi yang “tidak
terkendali” besar kemungkinan terjadi dalam arena
perumusan kebijakan yang dimainkan banyak aktor
dengan beragam kepentingan dan keyakinan politik,
sehingga membutuhkan kehadiran sang penengah, yang
141
independent dan memiliki otoritas membuat keputusan
kebijakan sebagai policy brokers (Suwitri: 2011: 7).
B. Dasar Pembentukan Koalisi Aktor Politik Lokal
Koalisi aktor dalam perumusan kebijakan
merupakan bentuk relasi sosial antara aktor yang saling
memiliki ketergantungan dalam memperjuangkan
kepentingan. Koalisi ini terbentuk dalam rangka
mewujudkan opini elit untuk memperkuat dukungan
aktor terhadap kepentingan yang diperjuangkan.
Sedangkan Walter, Kickert, Klijn, dan Joop (Yakin dkk,
2012: 4) memaknai koalisi aktor ini sebagai jaringan
aktor yang digambarkan dalam beberapa kategori, yaitu
sebagai aktor-aktor linkages di antara aktor-aktor, dan
boundary (Carlsson, 2000 : 505). Menurut Sabatier (1993),
koalisi aktor ini merupakan sekelompok pengambil
kebijakan dalam sub-sistem kebijakan yang tergabung
dalam advocacy coalition,terdiri dari pelaku-pelaku
dari sejumlah institusi swasta dan pemerintah dalam
semua level organisasi pemerintah yang berhubungan
atas dasar kepercayaan dan saling ketergantungan
sumberdaya dalam rangka pencapaian tujuan (Howlett
dan Ramesh,1995 :125).
Dalam perumusan kebijakan pembebasan lahan
untuk pengembangan kawasan pariwisata Mandalika
Resort, terbentuknya koalisi aktor diperankan pihak
pemerintah daerah dan PT. LTDC berdasarkan
142
keyakinan yang sama, bahwa penguasaan lahan
oleh warga dianggap sebagai masalah untuk
pengembangan kawasan Mandalika Resort, sehingga
perlu kebijakan pembebasan lahannya. Adanya
kesamaan keyakinan kebijakan dalam pandangan (core
of belief system) yang mendasari koalisi aktor dan saling
ketergantungan sumber daya yang dimiliki (Parsons,
2005: 198), membuat pemerintah daerah lebih memilih
berkoalisi dengan PT. LTDC daripada berkoalisi dengan
warga pemilik lahan yang berbeda keyakinan
kebijakannya. Meskipun sifat koalisinya vertikal, namun
struktur koalisinya sangat kuat, sehingga kehadiran
partisan kebijakan yang diperankan DPRD dan
Universitas Mataram tidak dapat merubah keyakinan
kebijakannya. Namun, keberadaan koalisi aktor Pemda
dan PT. LTDC tidak mampu memecahkan stagnasi
perkembangan pariwisata Mandalika Resort, sehingga
kondisi ini bertolak belakang dengan hasil penelitian
Ricci dan Baguian (2015) yang mengungkapkan bahwa
interaksi vertika yang diwadahi dalam bentuk koalisi
antar aktor pemerintah dan non-pemerintah lebih
memahami dan mengatasi permasalahan di daerah.
Koalisi aktornya dibangun atas adanya keyakinan
yang sama bahwa pembebasan lahan merupakan
kebijakan yang rasional untuk mengatasi hambatan
pengembangan kawasan Mandalika Resort akibat
penguasaan lahan oleh warga , serta saling
ketergantungan sumberdaya masing-masing aktor,
143
semakin memperkuat koalisi aktor ini . Di satu
sisi, pemerintah daerah bergantung kepada modal
yang dimiliki PT. LTDC untuk membangun kawasan
Mandalika Resort bagi kepentingan pembangunan
ekonomi dan keuangan daerah. Sementara, PT. LTDC
tergantung pada kekuasaan pemerintah daerah untuk
menjalankan aktivitas bisnisnya. Realitas ini memperkuat
penelitian Suwitri (2011), bahwa koalisi aktor yang
dibangun berdasarkan core belief menjadikan koalisi
aktor ini sangat kuat. Tidak adanya koalisi aktor
lain untuk menghadapi kekuatan koalisi aktor dominan
ini membuatnya semakin kuat dalam mengendalikan
proses perumusan kebijakan, dan partisan-partisan di
luar koalisinya tidak mampu mempengaruhi keputusan
kebijakannya (Sabatier, 1997).
Terbentuk koalisi aktor yang kuat antara
pemerintah daerah dan PT. LTDC sebagai aktor
dalam perumusan kebijakan pembebasan lahan dari
penguasaan warga lokal, merupakan implikasi
dari core belief kedua kelompok aktor ini yang
memiliki kesamaan persepsi bahwa penguasaan
warga dan keterbatasan dana merupakan
kendala dalam pengembangan kawasan pariwisata,
sehingga memperkuat hasil penelitian Suwitri (2011),
bahwa kesamaan keyakinan kebijakan dan saling
ketergantungan sumberdaya aktor akan memperkuat
koalisi aktor ini .
144
Adanya kesamaan pandangan (core belief of
system) antara pemerintah daerah dan PT.LTDC bahwa
pembebasan lahan merupakan cara yang paling rasional
untuk mengembangkan kawasan pariwisata Mandalika
Resort dan saling memiliki ketergantungan sumberdaya,
di mana pemerintah daerah membutuhkan dukungan
dana dari pemilik modal untuk menjalankan fungsinya,
dan pihak PT. LTDC juga membutuhkan dukungan
kekuasaan untuk memupuk modalnya, membuat pilihan
kebijakan yang diputuskan Pemerintah Daerah selaku
penentu final kebijakan (Darwin, 2002), lebih berpihak
kepada kepentingan bisnis industri pariwisata yang
diserahkan kepada PT. LTDC, meskipun dampaknya
melakukan proses marginalisasi terhadap keberadaan
warga lokal.
Dampak dari perilaku koalisi aktor dalam
perumusan kebijakan pembebasan lahan kawasan
Mandalika Resort ini bertolak belakang dengan
hasil penelitian Biaggio (2015) yang mengungkapkan
bahwa penciptaan jaringan aktor politik lokal sebagai
salah satu upaya yang paling berhasil untuk regionalisasi
suatu masalah warga . Namun menerima hasil
penelitian Belletti dkk (2015), bahwa perbedaaan
kepentingan dan pemahaman antaraktor tentang isu
kebijakan sering menimbulkan trade-off untuk mencapai
tujuan.
Dalam negara demokratis, perspektif perumusan
kebijakan sebagai arena pertukaran sumberdaya aktor
145
untuk memperjuangkan kepentingannya (Renn,
1992), tentu tidak bisa dijadikan landasan bagi para
aktor dalam perumusan kebijakan pembebasan lahan
kawasan Mandalika Resort, sebab implikasinya hanya
akan membuat para aktor memikirkan kepentingan
dan mengabaikan kepentingan publik dalam
mempertimbangkan pilihan-pilihan kebijakannya
(Iswara, 2013). Struktur-struktur yang terbentuk melalui
perumusan kebijakan yang bersifat dualitas, semestinya
harus berlaku secara adil bagi seluruh stakeholder
kebijakan untuk melakukan tindakan sesuai dengan
kapasitas masing-masing, bukan justru diskriminatif,
di mana, pada satu sisi membatasi aktivitas warga
(constrining), sementara di sisi lain memberi
kebebasan bertindak (enabling) bagi swsata (Giddens,
1991).
Dalam perumusan kebijakan pembebasan lahan
kawasan Mandalika Resort, tingginya ketergantungan
pendanaan pemerintah daerah terhadap modal PT.
LTDC untuk membangun kawasan ini , membuat
semakin dominannya kekuasaan aktor swasta dalam
mengandalikan dan mengarahkan pilihan kebijakan
pembebasan lahan yang ditetapkan pemerintah. Dalam
perspektif ekonomi politik (Staniland, 2003), kondisi ini
hanya akan menciptakan peluang terjadinya kapitalisasi
kebijakan yang menguntungkan pihak PT. LTDC dan
merugikan warga . Sedangkan menurut Sabatier
146
(Suwitri, 2011), semakin sama tingkat keyakinan
kebijakan dan saling ketergantungan sumberdaya untuk
mengartikulasikan kepentingan dapat mempermudah
terbentuknya koalisi aktor dalam perumusan
kebijakan.
Keterlibatan pemerintah daerah dengan
menggandeng PT. LTDC dalam perumusan kebijakan
pembebasan lahan untuk pengembangan kawasan
pariwisata Mandalika Resort, menurut teori strukturasi,
bahwa individu sebagai aktor tidak hanya mereproduksi
struktur tetapi juga memiliki kemampuan-kemampuan
subyektif untuk memproduksi realitas subyektif
maupun obyektif (Giddens, 1984: 49). Dalam
pandangan strukturasi, kebijakan pembebasan lahan di
kawasan Mandalika Resort Kabupaten Lombok Tengah
ditempatkan sebagai tatanam bayangan (virtual order)
dan patokan umum (generalizable procedure) dalam
beraktivitas di kawasan ini . Keberadaan kebijakan
pembebasan lahan ini , selain dapat membatasi
aktivitas warga lokal untuk memanfaatkan dan
menguasai lahan (constrining), juga memberi
kebebasan bertindak (enabling) kepada pihak PT. LTDC
dalam memanfaatkan penguasaan lahan ini .
Adanya pembatasan peran dan fungsi warga
sebagai stakeholder kebijakan oleh negara dalam proses
perumusan pembebasan lahan untuk pengembangan
kawasan Mandalika Resort di Kabupaten Lombok
Tengah, sehingga mereka melakukan penentangan
147
terhadap ketetapan kebijakan ini membuktikan
bahwa negara memang bukan memposisikan diri
sebagai asosiasi yang berfungsi memelihara ketertiban
dalam warga (Budiardjo, 1981: 49), tetapi lebih
menganggap dirinya sebagai entitas politik yang
mempunyai kekuasaan untuk mengatur atau mengontrol
hubungan antara manusia dalam warga ini
(Hamdi, 2014: 1), dan mengklaim suatu monopoli
mengenai penggunaan kekerasan (violence) dalam suatu
wilayah (Henslin, 1996: 267).
Ketergantungan negara terhadap modal swasta
juga merupakan sisi lain yang dapat menjauhkan peran
negara untuk memperjuangkan kepentingan warga
dalam kebijakan-kebijakannya (Grindle, 1991). Ketika
aktor perumusan kebijakan publik tidak lagi diperankan
oleh negara atau dikendalikan kekuatan modal swasta,
secara perlahan akan mematikan demokrasi. Negara
tidak lagi sebagai aktor yang berdiri di belakang
kepentingan warga , melainkan sebagai pelaksana
dari kebijakan yang dikendalikan swasta (Gramsci,
1999). Dalam proses perumusan kebijakan publik,
kepentingan siapa yang disingkirkan atau dimenangkan
bergantung pada kekuatan siapa yang mengendalikan
perumusan kebijakan publik ini , sehingga proses
perumusan kebijakan publik dalam faktanya tidak
berjalan linear dengan teori-teori perumusan kebijakan
publik itu sendiri (Soe’aidy, 2008).
148
Pernyataan teori di atas semakin tidak
terbantahkan ketika dihubungkan dengan lahirnya
kebijakan pembebasan lahan untuk pengembangan
pariwisata Mandalika Resort yang dimaksudkan
untuk memfasilitasi kepentingan aktivitas bisnis PT.
LTDC. Muatan kepentingan ini membuat perumusan
kebijakan tidak hadir sebagai proses ideal untuk
mencari pilihan alternatif kebijakan publik yang terbaik,
melainkan untuk mewadahi pesanan kebijakan yang
sudah dipersiapkan sebelumnya, sehingga perumusan
kebijakan ini berjalan secara elitis dengan model
Garbage Can (Kingdon, 2003).
Semestinya, pertimbangan dalam penentuan
pilihan kebijakan, rasionalitas tidak hanya diukur
secara ekonomi, tetapi juga harus mempertimbangkan
nilai sosial dan budaya warga . Apalagi dalam
pengembangan sektor pariwisata, rasionalitas dengan
indikator ekonomi (untung-rugi), tentu tidak dapat
berlaku sepenuhnya sebagai pertimbangan dalam
perumusan kebijakan publik, tetapi juga nilai politik
dan sosial warga ( Jordan dan Turnpenny, 2015).
Oleh sebab itu, meskipun terjadi koalisi antara unsur
pemerintah dan swasta dalam perumusan kebijakan,
semestinya pemerintah tetap sebagai pengendali
kebijakan dan mengutamakan nilai-nilai kepentingan
warga sebagai pertimbangan pilihan kebijakan
(Darwin, 2002).
149
Pandangan teori “pilihan rasional”, tentang
terciptanya hubungan yang saling menguntungkan
(simbiosis mutualisme) antara aktor perumusan
kebijakan dengan warga selaku penerima dampak
kebijakan (Tunner, 2012), ternyata dalam faktanya
membuktikan bahwa perjuangan kepentingan pribadi
para aktor perumusan kebijakan ini jarang
bersinggungan dengan kepentingan warga yang
diwakilinya. Dominannya orientasi ekonomi atau bisnis
dalam perumusan kebijakan yang melibatkan koalisi
aktor antara pemerintah dan swasta dapat memberi
peluang terjadinya kapitalisasi kebijakan yang dapat
menimbulkan marginalisasi warga (Karim, 2008).
Jika berbagai kelompok warga sipil tidak
terlibat secara aktif memperjuangkan hak-hak
politiknya dalam menghadapi dominasi koalisi aktor
pemerintah dan swasta, perubahan struktur kekuasaan
dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah ke
arah yang demokratis, yang diformulasikan melalui
kebijakan desentralisasi, hanya akan memberi
peluang bagi dominasi elit-elit kekuasaan lokal untuk
unjuk kekuasaannya dalam mengendalikan kebijakan
daerah (Muhammed dan Inoue, 2014). Selain itu
kebijakan desentralisasi yang telah memperkuat peran
aktor di tingkat lokal sebagai pengendali perumusan
kebijakan, hanya menguntungkan para elit kekuasaan
dan pengusaha di tingkat lokal (Sjahrir dkk, 2014)
150
Menurut Sabatier (1993: 98), dominasi kekuatan
koalisi aktor pemerintah dan swasta dalam perumusan
kebijakan akan tetap semakin kuat dan elitis, jika tidak
diimbangi dengan kekuatan koalisi aktor warga
sipil sebagai penyeimbang atau pengontrol. Oleh
sebab itu, pilihan terhadap nilai-nilai tertentu sebelum
kebijakan diputuskan melalui perspektif elite lebih
sering muncul daripada nilai-nilai tertentu yang
dikehendaki oleh publik sebagai pemangku kedaulatan,
sehingga yang terjadi, kebijakan-kebijakan publik yang
tidak sensitif “publik” (Heclo, 1978). Pilihan-pilihan itu
semua berdasarkan pada pilihan-pilihan rasional elite
yang seringkali bertentangan dengan pilihan-pilihan
nilai kebutuhan dan keinginan publik (Nugroho, 2012).
Paradoks kebijakan publik, yang
mempertentangkan kebutuhan akan demokratisasi
dan kepentingan birokrasi, menjadi catatan buruk
desentralisasi penyelenggaraan pemerintahan. Hal ini
diperkuat dengan hasil penelitian Were (2013), bahwa
kebijakan desentralisasi telah memposisikan para
politisi dan birokrat lebih memiliki kekuasaan yang lebih
dominan dibandingkan dengan stakeholder kebijakan
lainnya, sehingga membuat proses perumusan kebijakan
tidak berjalan secara adil dan transparan. Pilihan-pilihan
rasional seringkali hanya mencerminkan kepentingan
pribadi dan golongan, tanpa diimbangi dengan
memasukkan kepentingan warga sebab dianggap
sebagai bentuk inefesiensi (Turner, 2012). Perumusan
151
kebijakan akhirnya hanya menjadi ajang pertukaran
sumberdaya aktor-aktor dominan dalam rangka
membentuk suatu struktur yang dapat memfasilitasi
perjuangan kepentingannya (Renn, 1993).
Akhirnya, keberadaan kebijakan publik,
sebagaimana perspektif teori elit, dipandang sebagai
nilai-nilai dan pilihan-pilihan dari elite yang memerintah
(Mills dalam Marijan, 2010). Argumentasi pokok dari
teori “elite” ini adalah bukan rakyat yang menentukan
kebijakan publik melalui tuntutan-tuntutan dan
tindakan mereka, tetapi elite yang memerintah
dan dilaksanakan pejabat-pejabat dan badan-badan
pemerintah (Iswara, 2013). Perspektif teori “elite” ini
sejalan dengan pandangan teori “kekuasaan negara”
dari Marx, bahwa negara tidak mengabdi kepada
kepentingan seluruh warga , melainkan hanya
melayani kepentingan klas-klas sosial tertentu, sehingga
menjadi alat klas dominan untuk memperjuangkan dan
mempertahankan kedudukannya (Routledge dan Paul,
1983: 112), atau negara merupakan ekspresi politik dari
klas dominan (Magnis-Suseno, 1987: 259).
Bertolak dari perspektif teori “elite” dan
“kekuasaan negara” Marx di atas, bahwa keberadaan
negara (pemerintah daerah) dalam perumusan kebijakan
tidak seperti yang digambarkan Hegel (dalam Gramsci,
1999: 24), yaitu negara sebagai institusi yang paling
paham akan kehendak rakyat, sebab negara secara
152
obyektif mengungkapkan apa yang bagi rakyat hanya
ada secara subjektif. Atau menurut Carnoy (Gramsci,
1999: 105), negara sebagai representasi dari kolektivitas
sosial yang berdiri di atas kepentingan tertentu klas-klas
dan menjamin bahwa persaingan antara individu dan
kelompok terpelihara secara teratur, ketika kepentingan
seluruh kolektivitas sosial dilindungi negara.
Dalam konteks perumusan kebijakan pembebasan
lahan untuk pengembangan kawasan Mandalika
Resort yang keputusan kebijakannya mendapatkan
penentangan dari warga , keberadaan negara
sebagaimana digambarkan Lenin (Gramsci, 1999:
107), bukan perwujudan dari tidak terdamaikannya
pertentangan klas, justru sebaliknya. Keberadaan negara
dengan instrumen kebijakannya justru telah memicu
pertentangan antarklas. Dalam konteks perumusan
kebijakan pembebasan lahan untuk pengembangan
kawasan Mandalika Resort, klas dapat dimaknai
sebagai kelompok-kelompok kepentingan yang terdiri
dari pengusaha dan warga pemilik lahan yang
memiliki posisi sama sebagai aktor kebijakan (Caporaso
dan Levine, 1992: 145).
Perumusan kebijakan yang penuh dengan
perspektif konflik aktor yang berbeda keyakinan
dan kepentingan dalam subsistem kebijakan akan
menghasilkan kebijakan yang ditentukan oleh konstelasi
kekuatan dan kuatnya sumber kepentingan daripada
aktor yang terlibat dan proses penyesuaian masing-
153
masing partisan (Soe’aidy dan Wardiyanto, 2003). Dalam
kondisi ini, hal pertama yang dilakukan kelompok pro
perubahan adalah bergabung menjadi koalisi advokasi.
Pertukaran kekuatan dan kekuasaan dengan timbal
balik langsung adalah orientasi aktor dalam lingkaran
koalisi. Sementara subsistem kebijakan sering terdiri
atas banyak koalisi yang kemudian bersaing untuk
mendominasi dalam domain kebijakan masing-masing
(Sabatier dan Jenkins, 1988: 71). Kondisi ini membuat
munculnya konflik menjadi sulit dihindarkan, sehingga
terbentuklah koalisi advokasi berdasarkan beberapa
keyakinan bersama tentang isu atau masalah tertentu.
Koalisi ini adalah salah satu cara agar dinamika kelompok
dan koalisi dapat bekerja untuk mengalahkan kekuatan
kepentingan dominan (Suwitri, 2011).
Kekuatan jumlah koalisi ini menjadi kekuatan
tandingan melawan elit yang paling kuat (Hoppe dan
Peterse, 1993: 98). Keberhasilan koalisi aktor yang
terlibat sebagai peserta kebijakan bergantung pada
kemampuan mereka menerjemahkan keyakinan inti
kebijakan mereka ke dalam kebijakan yang sebenarnya
(Weible dan Sabatier, 2007: 128). Untuk meningkatkan
peluang keberhasilan, peserta kebijakan mencari
sekutu dengan keyakinan inti kebijakan yang sama dan
mengkoordinasikan tindakan mereka dengan sekutu-
sekutunya dalam koalisi advokasi dan bekerjasama
untuk menerjemahkan keyakinan mereka kedalam
kebijakan (Sabatier, 1993).
154
Dalam subsistem kebijakan yang kompetitif,
perselisihan antarkoalisi advokasi sering meningkat
menjadi konflik politik yang intens (Sabatier, 1993). Core
belief masing-masing koalisi advokasi menyebabkan
kuatnya konflik antarkoalisi advokasi (Suwitri, 2011).
Munculnya perspektif konflik dalam perumusan
kebijakan menurut perspektif realistic conflic theory
(Sherif dalam Ansori, 2005:6), sebab terdapat kompetisi
kepentingan yang berbeda dari masing-masing kelompok
koalisi advokasi aktor, yang dapat menguntungkan dan
merugikan kelompok tertentu. Akibatnya, menurut social
dominance theory (Ansori, 2005), masing-masing koalisi
advokasi aktor memperjuangkan keputusan kebijakan
yang menguntungkan bagi dirinya. Sedangkan menurut
teori “ketergantungan negatif dan kebutuhan dasar”
dari Morton Deutsch (Rasyid, 2011:566), terjadinya
konflik kepentingan dalam perumusan kebijakan, akan
memiliki dua dimensi, yaitu kooperatif dan kompetitif
sekaligus. Konflik dengan kadar kompetisi yang sangat
tinggi cenderung menjadi destruktif, sedangkan konflik
dengan iklim yang kooperasi yang tinggi cenderung
menjadi konstruktif, maka harus diupayakan pertama
kali adalah mencipatakan suasana atau kondisi yang
memungkinkan pihak-pihak yang berkonflik untuk
saling memenuhi kebutuhan-kebutuhannya secara
konstruktif.
155
C. Konfigurasi Koalisi Aktor Politik Lokal
Koalisi aktor dalam perumusan kebijakan
pembebasan lahan untuk pengembangan kawasan
Mandalika Resort yang berbentuk vertikal dan tunggal,
sebab dibangun dari unsur pemerintah provinsi,
pemerintah daerah, dan PT. LTDC sebagai BUMD
provinsi, membuat struktur koalisi aktornya menjadi
sangat dominan dalam memperjuangkan kepentingan
pembebasan lahan menghadapi warga selaku
penguasa lahan kawasan Mandalika Resort sebagai
tempat tinggal dan sumber perekonomiannya sebagai
petani, sehingga struktur koalisi aktor secara vertikal
akhirnya menjadi sangat kuat (Ricci dan Baguian,
2015).
Perubahan struktur kekuasaan dalam
penyelenggaraan pemerintahan daerah yang
dibarengi dengan desentralisasi pengelolaan sektor
pariwisata, memang telah memberi angin segar
bagi warga lokal untuk tampil sebagai pemain
utama dalam panggung politik lokal dalam rangka
menentukan kebijakan pembangunan daerahnya
(Nordholt dkk, 2009). Namun, idealisme ini akan
menjadi sirna ketika aktor-aktor yang memainkan peran
sebagai penentu arah kebijakan di tingkat lokal hanya
dikendalikan elit-elit penguasa dan pengusaha (Sjahrir
dkk, 2014). Munculnya penolakan warga terhadap
kebijakan pembebasan lahan untuk pengembangan
156
kawasan Mandalika Resort akibat perilaku koalisi
aktor perumusan kebijakannya yang dikendalikan
pemerintah daerah dan perusahaan daerah, yang tidak
mempersepsikan perumusan kebijakan sebagai arena
untuk mengartikulasikan kepentingan publik, membuat
keputusan kebijakan yang dihasilkan menjadi tidak
solutif untuk menyelesaikan masalah publik.
Kebijakan publik sebagai bentuk instrumen
pemerintah untuk mengintervensi kehidupan publik
dalam rangka memecahkan masalah dan memenuhi
tuntutan kepentingan publik (Kraft dan Furlong, 2004:
4), dalam konteks kebijakan pembebasan lahan untuk
pengembangan kawasan Mandalika Resort, justru
menjadi penyebab terjadinya masalah publik. Dalam
perspektif manajemen publik, terjadinya masalah
terkait dengan suatu keputusan kebijakan, menjadi
indikator rendahnya kinerja perumusan kebijakan
publik. Konteks ini menjelaskan bahwa perumusan
kebijakan harus dilakukan secara sistematis, integratif,
dan analisis komprehensif terhadap seluruh aspek yang
kemungkinan mempengaruhi atau dipengaruhi dengan
suatu alternatif keputusan kebijakan yang dipilih
(Howlet dan Ramesh, 1995).
Dalam pengembangan kawasan pariwisata,
berbagai informasi tentang peluang, tantangan, kekuatan,
dan hambatan yang melatarbelakangi munculnya isu
kebijakannya, harus menjadi pertimbangan dalam
proses perumusan kebijakan pembebasan lahannya.
157
Hal ini mengacu pada kapasitas sebagai alat perumusan
kebijakan membutuhkan suatu analisis berbagai
kriteria, analisis biaya dan manfaat, kajian teoritis,
dan mempertimbangkan kemungkinan dampak atau
efek yang ditimbulkan dari setiap alternatif pilihan
kebijakannya, baik dari aspek nilai ekonomi, politik, dan
nilai-nilai sosial ( Jordan dan Turnpenny (2015).
Dalam perumusan kebijakan pembebasan lahan
kawasan Mandalika Resort yang mendapatkan penolakan
warga , tidak terlibatnya warga sebagai aktor
perumusan kebijakan untuk mengkonstruksi harapan dan
pilihannya (SPI NTB, 2014), dan menganggap kebijakan
pembebasan lahan ini merugikan kepentingannya
(Lombok Post, 11 Desember 2013), menjelaskan
tentang pentingnya keterlibatan para stakeholder dalam
proses perumusan kebijakan. Keterlibatan multi aktor
merupakan upaya untuk memperluas informasi sebagai
basis pengetahuan mengenai pilihan-pilihan kebijakan
yang terbaik ( Jordan dan Turnpenny, 2015).
Perumusan kebijakan publik sebagai upaya
untuk mencari pilihan alternatif kebijakan terbaik
untuk mengatasi suatu masalah publik, membutuhkan
penilaian secara partisipatif ( Jordan dan Turnpenny,
2015), sehingga rangkaian tahapan proses perumusan
kebijakan ini harus melibatkan stakeholder
kebijakan itu sendiri (Gosling, 2004: 74-76). Tipologi
aktor perumusan kebijakan yang hanya didominasi
158
aktor-aktor tertentu, sebagaimana dalam perumusan
kebijakan pembebasan lahan untuk pengembangan
kawasan pariwisata Mandalika Resort, yang hanya
dikendalikan oleh koalisi aktor dari pihak PT. LTDC
dengan Pemerintah Daerah, akan melahirkan keputusan
kebijakan yang kurang lestari, sehingga rentan terhadap
terjadinya aksi penolakan dari warga (Azhar,
2013), sebab keputusan kebijakannya tidak dibangun
berlandaskan nilai-nilai kepentingan warga ,
melainkan pesanan dari kelompok-kelompok
kepentingan tertentu (Kingdon, 2003).
Struktur koalisi aktor yang hanya dibangun dari
unsur pemerintah daerah dan perusahaan daerah
telah membuat keterlibatan peran para stakeholder
dalam mengonstruksi harapan dan pilihan-pilihannya
menjadi terbatas, sehingga menyebabkan kriteria
dan pertimbangan dalam setiap pilihan kebijakannya
hanya berlandaskan pada nilai keuntungan ekonomi
dan bisnis. Akibatnya, kebijakan pembebasan lahan
untuk pengembangan kawasan Mandalika Resort
ini tidak efektif untuk mengatasi masalah stagnasi
kemajuan pariwisata daerah yang diharapkan menjadi
pendulang sumber perekonomian daerah.
Perilaku koalisi aktor dalam perumusan kebijakan
pembebasan lahan kawasan Mandalika Resort semakin
meyakinkan pandangan Anderson, bahwa bentuk
interaksi aktor dalam memperjuangkan kepentingannya
dilakukan dengan cara melakukan tawar-menawar
159
(bergaining), perjanjian (negotiating), dan kompromi
(compromising) terhadap persaingan tuntutan-tuntutan
dari kelompok-kelompok yang berpengaruh (Islamy,
2009: 44) melalui mekanisme pertukaran sumberdaya
untuk mencapai tujuan-tujuan tertentu (Renns, 1993).
Interaksi aktif antaraktor dapat mempengaruhi
pergeseran kepentingan publik yang semestinya
diperjuangkan dalam perumusan kebijakan publik
(Prasetyo, 2011).
D. Rekonfigurasi Koalisi Aktor Politik Lokal
Seiring dengan adanya reformasi sistem kekuasaan
penyelenggaraan pemerintahan, dari sentralistik ke
desentralisasi, keberadaan kelompok warga lokal
tidak lagi diposisikan sebagai penonton dalam pentas
politik maupun administrasi sistem pemerintahan lokal.
Dalam kehidupan pemerintahan yang demokratis,
keberadaan kelompok warga negara sebagai warga
sipil, yang terdiri dari lembaga swadaya warga ,
partai politik, perguruan tinggi, media, dan kelompok-
kelompok profesi lainnya (LAN, 2000: 6), memiliki
kesempatan yang lebih luas untuk berinteraksi secara
sosial, politik, dan ekonomi, dengan aturan formal
maupun tidak formal, dalam mementaskan perannya
dalam memberi masukan atau menyalurkan
aspirasinya dalam rangka mempengaruhi berbagai
kebijakan dalam penyelenggaraan pemerintahan
(Nordholt, 2009). Selanjutnya, menurut pandangan
160
paradigma adminsitrasi publik yang demokratis yang
dibawa konsep governance, bahwa perumusan kebijakan
publik tidak lagi dianggap menjadi wewenang tunggal
pemerintah atau dominasi aktor tertentu, tetapi harus
terlibat di dalamnya unsur-unsur pemangku kepentingan
(stakeholder) kebijakan lainnya secara adil (Suharto,
2005: 108). Kalau pun kebijakan diartikan sebagai apa
yang dilakukan pemerintah, kebijakan ini harus
diletakkan sebagai bagian dari network kebijakan yang
melibatkan berbagai komponen warga (Darwin,
2002: 2).
Dalam iklim pemerintahan yang demokratis,
perumusan kebijakan publik di daerah harus
memberi akses seluas-luasnya bagi seluruh
stakeholder kebijakan, baik pemerintah, swasta, maupun
warga untuk terlibat dalam memberi preferensi
kebijakan berdasarkan kepentingannya (Saifudin, 2009:
17), sehingga memungkinkan kajian terhadap berbagai
aspek dan kepentingan terkait dengan keputusan
kebijakan yang ditetapkan semakin holistik, terlebih
lagi dalam konteks pengembangan pariwisata daerah
(Damanik dan Weber, 2006). Meskipun pariwisata
dianggap sebagai industri, tidak cukup kajiannya
hanya melihat kepentingan aspek ekonomi semata dan
melibatkan sektor swasta, tetapi harus memperhatikan
aspek sosial dan melibatkan warga lokal (Nunkoo
dan Smith, 2013).
161
Kajian terhadap seluruh aspek dan keterlibatan
seluruh kelompok kepentingan (stakeholder) dalam
perumusan kebijakan pembebasan lahan untuk
pengembangan pariwisata daerah menjadi hal penting,
mengingat perumusan kebijakan merupakan proses
politik yang sangat komplek
.jpg)
